Lagi, Pemberhentian (Sementara) Ahok

Ahok Gubernur (Foto: istimewa)

Dari Osaka, Jepang, saya mengikuti terus perkembangan isu pemberhentian sementara Basuki Tjahaja Purnama (Ahok). Banyak sekali orang yang marah, bahkan memaki, karena saya berpendapat Ahok tidak perlu dinonaktifkan (bahasa undang-undangnya diberhentikan sementara).

Yang keluar dari mereka lontaran makian, seperti penjilat, miris, mencla-mencle, pakar nyambi jadi timses, cuma segitu aja harga diri anda, intelektual munafik, dan banyak lagi. Semua itu karena satu hal saja: Ahok.

Ya, apa pun soal Ahok orang akan ribut. Andai dibalik saya menyatakan Ahok harus segera diberhentikan sementara, mungkin gantian mereka yang pro Ahok akan menyalahkan saya (apakah akan memaki juga saya tidak tahu).

Di antara mereka yang memaki itu ada juga yang professor dan kaum terpelajar lainnya. Ini mengingatkan saya ketika banyak yang memaki saat mengatakan ada hakim Mahkamah Konstitusi (MK) yang memeras pada tahun 2010. Untunglah tiga tahun kemudian omongan itu terbukti dengan ditangkapnya Ketua MK M. Akil Mochtar.

Namun, ada pula dari mereka yang membantah pendapat saya secara ilmiah, seperti Prof. Mahfud, Prof. Denny Indrayana, dan beberapa lainnya. Kepada mereka itulah, tulisan ini saya persembahkan lagi. Semoga menjadi amal ilmiah kita semua.

Ketentuan Baru

Sebelum kejadian Ahok ini, orang tidak pernah ribut soal pemberhentian sementara kepala daerah/wakil kepala daerah yang menjadi terdakwa. Sebab, mereka menjadi terdakwa tindak pidana korupsi, seperti Gubernur Banten Ratu Atut. Untuk terdakwa korupsi, aturannya sangat jelas dan terang benderang baik di aturan yang lama (UU Nomor 32 Tahun 2004) maupun aturan yang baru (UU Nomor 23 Tahun 2014).

Dalam aturan yang lama, Pasal 31 UU 32/2004 secara eksplisit menyebutkan empat kejahatan saja yang menyebabkan seorang terdakwa dinonaktifkan, yaitu korupsi, terorisme, makar, dan kejahatan terhadap keamanan negara.

Lengkapnya Pasal 31 UU 32/2004 berbunyi; “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara.”

Dengan empat macam atau empat jenis tindak pidana ini tidak ada kesulitan memberhentikan kepala daerah karena hampir semuanya didakwa dengan tindak pidana korupsi.

UU 23/2014 kemudian terbit menggantikan UU 32/2004. Aturan pemberhentian dalam status terdakwa tersebut kemudian ditambah dengan dua klausula, yaitu “melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun” dan “perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia”.

Hal tersebut tertuang dalam Pasal 83 ayat (1) UU 23/2014 yang lengkapnya berbunyi: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia".

Dalam UU 32/2004, aturan soal lima tahun dan perbuatan yang memecah belah tersebut diatur dalam pasal dan kondisi yang berbeda. Pasal 30 ayat (1) UU 32/2004 berbunyi: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan".

Lalu ayat (2)-nya menyatakan: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila terbukti melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap".

Jadi ada putusan pengadilan dan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap yang menjadi dasar untuk memberhentikan, tidak sekadar menyandang status terdakwa.

Namun, selama ini, rumusan pasal tersebut tidak pernah menjadi polemik karena vonisnya terkait tindak pidana korupsi yang memang secara eksplisit sudah disebutkan, bahkan ketika kepala daerah/wakil kepala daerah masih dalam status terdakwa.

Adapun mengenai frasa “memecah belah”, hal tersebut tertuang dalam Pasal 31 ayat (2) yang berbunyi: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD karena terbukti melakukan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang dinyatakan dengan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap".

Jadi perbuatan memecah belah tersebut dinyatakan dengan putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap.

Semua jenis kejahatan yang diatur dalam pasal-pasal terpisah tersebut kemudian disatukan dalam undang-undang yang baru, yang tertuang dalam Pasal 83 ayat (1) UU 23/2014. Pemberhentian sementara sudah bisa dilakukan untuk semua jenis kejahatan dalam status sebagai terdakwa.

Masalahnya kemudian, untuk frasa “perbuatan yang dapat memecah belah NKRI”, tidak ada ukuran yang pasti karena tidak mensyaratkan putusan pengadilan lagi. Karena Presiden (untuk gubernur/wakil gubernur) dan Menteri Dalam Negeri (untuk bupati/wakil bupati atau walikota/wakil walikota) yang berwenang memberhentikan sementara, hal tersebut menjadi hak subjektif dua pejabat tersebut.

Jadi, dalam konteks kasus Ahok, bila Presiden Jokowi berpendapat perbuatan yang didakwakan telah memecah belah NKRI, ia dapat memberhentikan sementara Ahok. Bila Ahok berkeberatan, ia dapat menempuh upaya menggugat pemberhentian tersebut ke pengadilan tata usaha negara.

Hingga titik ini saya menganggap clear soal “perbuatan yang dapat memecah belah NKRI”.

Frasa Lima Tahun

Soal berikutnya dan yang juga membuat gaduh adalah frasa “melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.” Pemahaman awam selama ini, asal ada kata “tuntutan lima tahun” maka kepala daerah harus diberhentikan. Tidak peduli apa frasa yang digunakan.

Sebelum menjawab soal ini lebih lanjut, saya ingin memperlihatkan wording yang tidak konsisten yang ada di sejumlah peraturan perundang-undangan yang terkait dengan frasa lima tahun tersebut.

Pasal 30 ayat (1) UU 32/2004: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan".

Pasal 58 UU 32/2004 huruf f: “…tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau lebih."

Pasal 22 ayat (2) huruf f UU 39/2008 tentang Kementerian Negara: “…tidak pernah dipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.”

Pasal 16 ayat (1) huruf d UU 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi: “…tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.”

Pasal 5 huruf n UU 42/2008 tentang Pilpres: “…tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.”

Pasal 51 ayat (1) huruf g UU 8/2012 tentang Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD: “…tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.”

Pasal 83 ayat (1) UU 23/2014: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia."

Jadi, penggunaan frasa “lima tahun” tersebut memang tidak konsisten antara satu undang-undang dengan undang-undang lainnya. Ada yang menggunakan frasa “paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih”, “paling lama 5 (lima) tahun atau lebih”, “5 (lima) tahun atau lebih”, “paling singkat 5 (lima) tahun”.

Bahkan, dalam undang-undang yang sama (UU 32/2004) digunakan frasa yang berbeda. Satu “paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih”, satunya lagi “paling lama 5 (lima) tahun atau lebih.” Pada titik ini patut dipertanyakan, kalau maksudnya sama mengapa dirumuskan berbeda.

Sebagian besar kita mungkin tidak peduli dengan pemakaian frasa yang berbeda-beda tersebut. Kalau boleh menggunakan istilah, pokoknya yang penting ada kata “lima tahun”.

Pidana yang dituntut dengan hukuman paling lama 5 (lima) tahun dianggap sama saja dengan pidana yang dituntut dengan hukuman paling singkat 5 (lima) tahun. Pokoknya ada irisan “lima tahun”. Begitulah cara berpikir awam.

Padahal, menafsirkan kata dalam undang-undang tidak boleh semaunya begitu. Apalagi sekadar menyandarkan pada praktik yang belum tentu benar. Undang-undang itu apa yang tertulis, bukan apa yang tertinggal di masing-masing kepala pembuatnya. Apa yang tertinggal di kepala pembuatnya bisa saja berbeda-beda.

Karena itu, untuk melihat makna suatu undang-undang sering didahulukan apa yang tertulis atau yang tertera. Dalam khasanah penafsiran undang-undang, ini disebut penafsiran tekstual (textual interpretation).

Ada banyak metode dalam menafsirkan undang-undang. Dalam konteks ini saya ingin menafsirkan ketentuan Pasal 83 ayat (1) tersebut berdasarkan textual interpretation.

Yang tertera dalam Pasal 83 ayat (1) adalah: “Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.”

Sengaja saya menebalkan frasa tersebut untuk mencari adakah tindak pidana yang dimaksud frasa tersebut.

Belum apa-apa para ahli pidana sudah ribut duluan, menyatakann saya salah, karena KUHP (Kitab Undang-undang Pidana) tidak mengenal tuntutan “paling singkat”, tetapi “paling lama” atau “selama-lamanya”. Ya, di KUHP memang tidak ada, tetapi di undang-undang lain ternyata ada. Berikut beberapa ketentuan yang menyatakan ancaman paling singkat 5 (lima) tahun.

Pasal 38 UU 26/2000 tentang Pengadilan HAM: “Setiap orang yang melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 huruf c, dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun dan paling singkat 5 (lima) tahun.”

Pasal 39 UU 26/2000: “Setiap orang yang melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 huruf f, dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun dan paling singkat 5 (lima) tahun.”

Pasal 120 ayat (2) UU 35/2009 tentang Narkotika: “Dalam hal perbuatan membawa, mengirim, mengangkut, atau mentransito Narkotika Golongan II sebagaimana dimaksud pada ayat (1) beratnya melebihi 5 (lima) gram maka pelaku dipidana dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun dan paling lama 15 (lima belas) tahun dan pidana denda maksimum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditambah 1/3 (sepertiga).”

Dari ketentuan yang saya sebutkan di atas, dua hal yang pasti. Pertama, ada pasal pidana yang merumuskan ancaman “paling singkat”. Jadi, tidak hanya “paling lama” atau “selama-lamanya”. Bahkan, kencenderungan pasal-pasal pidana sekarang mencantumkan hukuman paling singkat untuk menghindari vonis menjadi terjun bebas.

Kedua, ada yang secara spesifik menyebut hukuman “paling singkat 5 (lima) tahun”. Bahkan, dalam UU 26/2000, ada yang ancaman hukumannya “paling singkat 10 (sepuluh) tahun” (Pasal 36, Pasal 37, Pasal 40).

Bila ditelusuri lagi, bisa jadi akan ada lagi tindak pidana yang diancam hukuman “paling singkat 5 (lima) tahun”, yang bila dikualifikasikan sudah tentu merupakan kejahatan berat. Dalam konteks ini, yang diancam dengan hukuman paling singkat lebih dari 5 (lima) tahun tentu termasuk di dalamnya.

Saya paham, pembentuk undang-undang mungkin bermaksud menyatakan bahwa asal ada kata lima tahunnya maka sudah bisa dinonaktifkan, tidak peduli apakah ancaman pidananya paling singkat lima tahun atau palimg lama lima tahun. Yang penting ada irisan lima tahunnya. Mungkin sesimpel itu saja cara berpikir pembentuk undang-undang.

Kalau itu soalnya, rumusannya jangan menggunakan kata “paling singkat”. Yang dirumuskan dalam UU 24/2003, UU 39/2008, UU 8/2012, dan UU 42/2008 itu sudah tepat menurut saya, yaitu “…melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.”

Rumusan yang sudah benar dalam undang-undang sebelumnya, menurut saya, malah menjadi keliru ketika dirumuskan ulang pada UU 23/2014.

Awalnya saya tidak memperhatikan hal ini (saya yakin ahli lain juga begitu). Itulah sebabnya saya pernah mengatakan bahwa Ahok harus dinonaktifkan setelah masa kampanye berakhir kalau masih dalam status terdakwa. Pernyataan tersebut lalu disandingkan dengan pernyataan saya sekarang.

Ramailah orang-orang menghujat saya dengan makian mencla-mencle, pelacur intelektual, dan kata-kata kasar lainnya. seolah-olah pendapat itu tidak boleh berubah meski menemukan fakta baru.

Ketika dirumuskan dengan menggunakan frasa “diancam hukuman paling singkat 5 (lima) tahun”, saya beranggapan frasa tersebut merujuk pada kejahatan-kejahatan tertentu yang memang diancam dengan hukuman tersebut, sebagaimana sudah saya tunjukkan contohnya. Itulah pendapat saya setelah membaca berulang-ulang teks Pasal 83 ayat (1) UU 23/2014.

Pertanyaannya, bila rumusan suatu undang-undang berbeda dengan apa yang dipikirkan pembuatnya, mana yang harus dipegang: rumusannya atau maksud pembuatnya? Undang-undang, sekali lagi, adalah apa yang tertulis, bukan apa yang tertinggal di kepala masing-masing pembuatnya yang belum tentu sama.

Bila ada kesalahan dalam merumuskan pasal, tidak adil bila hal itu ditimpakan akibatnya kepada terdakwa atau siapa saja. Terlebih pasal yang mau diterapkan adalah pasal-pasal pidana, yang seharusnya betul-betul dirumuskan secara cermat dan tidak boleh ada keraguan.

Epilog

Saya tidak mengklaim bahwa interpretasi saya paling benar. Pendapat ahli adalah referensi untuk mengambil keputusan, tidak mengikat. Sebagai pemimpin, Presiden Jokowi yang harus mengambil keputusan.

Bila ada pihak yang tidak setuju dengan keputusan Presiden Jokowi bisa menempuh upaya gugatan ke pengadilan tata usaha negara (PTUN) untuk membatalkannya.

Bila ada pihak-pihak yang menginginkan interpretasi tunggal terhadap Pasal 83 ayat (1) UU 23/2014, agar tidak terjadi lagi competing interpretations antara saya dan ahli lainnya, bahkan dengan Menteri Dalam Negeri yang juga memiliki perspektif berbeda, dapat mengajukan permohonan ke Mahkamah Konstitusi (MK). Putusan MK nanti akan memberikan tafsir tunggal yang mengikat. Semuanya harus tunduk, termasuk Presiden Jokowi dan Menteri Dalam Negeri sekalipun.

Jadi, kenapa harus marah-marah dan memaki-maki? Hidup terlalu berharga kalau saling membenci hanya karena Pilkada DKI.

Salam semuanya.

Osaka, 13 Februari 2017

Refly Harun

Praktisi dan Akademisi Hukum Tatanegara; Mengajar di Program Pascasasrjana Fakultas Hukum UGM