Menunda Pailit, Menyelamatkan BUMN lewat PKPU

Sepanjang sejarah hukum kepailitan Indonesia, hampir tidak ada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) berbentuk Perusahaan Perseroan (Persero) yang benar-benar sampai pada tahap pemberesan aset setelah dinyatakan pailit. PT Dirgantara Indonesia dinyatakan pailit oleh Pengadilan Niaga Jakarta Pusat pada 4 September 2007, tetapi status itu dibatalkan Mahkamah Agung lewat kasasi hanya berselang kurang dari dua bulan kemudian. PT Iglas mengalami nasib serupa, dengan dinyatakan pailit pada 30 Juli 2009, lalu statusnya dicabut melalui putusan Peninjauan Kembali pada 21 April 2010. Pola ini baru pecah pada 2018, ketika PT Kertas Leces menjadi BUMN Persero pertama dalam sejarah Indonesia yang pailitnya benar-benar berjalan hingga tahap pemberesan aset. Namun ironisnya, hal itu terjadi justru setelah upaya penyelamatan lewat PKPU yang sempat mencapai perdamaian pada 2015 tersebut gagal dipenuhi oleh debitor sendiri. Kontras ini menyisakan pertanyaan mendasar:

Mengapa nasib BUMN yang sama-sama berstatus Persero bisa berujung sangat berbeda, dimana sebagian diselamatkan Mahkamah Agung lewat pembatalan berulang, sementara satu lainnya dibiarkan pailit sampai tuntas?

PT Garuda Indonesia Tbk, misalnya, berhasil keluar dari ancaman pailit lewat PKPU yang berujung perdamaian, dan tetap beroperasi hingga kini.

Sumber: CNBC Indonesia (2022).

Ketimpangan hasil semacam ini menunjukkan bahwa hukum kepailitan Indonesia belum punya jawaban yang konsisten atas satu pertanyaan sederhana:

Apakah BUMN Persero harus diperlakukan sama seperti korporasi swasta pada umumnya, atau memerlukan mekanisme khusus mengingat fungsi pelayanan publik yang mereka emban?

PKPU seharusnya diposisikan sebagai jalur wajib dan prioritas, dan bukan sekadar opsi, sebelum permohonan pailit terhadap BUMN Persero dapat dikabulkan pengadilan.

Undang-Undang yang Berhenti Setengah Jalan Membedakan BUMN

Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (UU 37/2004) menganut doktrin presumption of insolvency, bukan insolvency test, yakni debitor dapat dinyatakan pailit hanya dengan dua pembuktian formal, pertama memiliki minimal dua kreditor, dan kedua tidak melunasi minimal satu utang yang telah jatuh tempo dan dapat ditagih.

Standar ini sengaja dibuat sederhana karena kreditor pada umumnya sulit membuktikan kondisi keuangan riil debitor secara akuntansi, sementara laporan keuangan sepenuhnya berada di tangan debitor.

Pembentuk UU 37/2004 sadar bahwa BUMN tidak bisa disamakan begitu saja dengan korporasi swasta. Akan tetapi, kesadaran itu berhenti pada satu bentuk badan usaha saja. Pasal 2 ayat (5) juncto Pasal 223 UU 37/2004 mengatur bahwa permohonan pailit atau PKPU terhadap BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham (Perusahaan Umum/Perum) hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan. Persoalannya, ketentuan khusus ini tidak berlaku bagi BUMN berbentuk Persero, padahal bentuk inilah yang menaungi hampir seluruh BUMN strategis, seperti Garuda Indonesia, PT Dirgantara Indonesia, PT Kertas Leces, PT Istaka Karya, hingga PT PLN. Bagi Persero, kreditor mana pun (termasuk mantan karyawan atau vendor kecil) dapat langsung mengajukan permohonan pailit tanpa melalui Menteri Keuangan, persis seperti mengajukan pailit terhadap perusahaan swasta biasa.

Dua dekade kemudian, celah ini belum juga ditutup, dan bahkan pola yang sama terulang lewat jalur berbeda. Pasal 3 x ayat (3) Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 tentang Perubahan Keempat UU BUMN kini secara eksplisit menyatakan bahwa "Badan tidak dapat dipailitkan, kecuali dapat dibuktikan dalam keadaan insolven", yang merujuk pada Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (BPI Danantara), induk holding yang kini menaungi ratusan BUMN. Dengan kata lain, perlindungan eksplisit dari pailit yang sejak 2004 hanya berlaku untuk Perum, di tahun 2025 diperluas kepada entitas pengendali di puncak struktur (Badan), akan tetapi tetap tidak menyentuh BUMN Persero operasional, yang justru sehari-hari menjalankan layanan publik seperti Garuda Indonesia atau Kertas Leces.

Di sinilah letak persoalannya, dimana hukum kepailitan kita, dari UU 37/2004 hingga revisi UU BUMN terbaru, konsisten memberi perlindungan berdasarkan bentuk dan posisi badan hukum (Perum, lalu Badan induk), bukan berdasarkan fungsi pelayanan publik yang sesungguhnya dijalankan. Padahal secara fungsional, Persero seperti Garuda Indonesia atau Kertas Leces sama-sama menyentuh hajat hidup orang banyak sebagaimana Perum maupun Badan induknya. Kekosongan pembeda inilah yang kemudian coba ditambal, namun bukan oleh undang-undang, melainkan oleh pertimbangan hakim di tingkat kasasi dan peninjauan kembali, seperti terlihat pada kasus-kasus berikut.

Penentuan Nasib BUMN tidak Memiliki Kepastian Hukum

Karena UU 37/2004 tidak memberi Persero perlindungan khusus, satu-satunya tameng yang selama ini melindungi sebagian BUMN Persero dari pailit adalah pertimbangan hakim, bukan aturan tertulis yang dapat diprediksi. Ahli kepailitan Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Hadi Subhan, dalam webinar juga menyebut fenomena ini sebagai isu "BUMN Kebal Pailit", karena dalam praktiknya, Mahkamah Agung nyaris selalu membatalkan putusan pailit terhadap BUMN, terutama di tingkat peninjauan kembali, dengan pertimbangan bahwa badan usaha tersebut menjalankan kepentingan publik.

Hal ini konsisten sekaligus tidak konsisten pada saat bersamaan. Di satu sisi konsisten dalam pola (hakim kasasi maupun peninjauan kembali berulang kali membatalkan pailit BUMN), tetapi tidak konsisten dalam hasil akhirnya. PT Kertas Leces sempat diselamatkan lewat PKPU yang berujung homologasi pada 18 Mei 2015, dengan merestrukturisasi utang senilai lebih dari Rp2 triliun kepada 431 kreditor. Namun, Leces gagal memenuhi kewajiban dalam perjanjian perdamaian tersebut, termasuk membayar gaji dan pesangon karyawan senilai Rp15,8 miliar, sehingga pada 25 September 2018, Pengadilan Niaga Surabaya membatalkan homologasi dan menyatakan Leces pailit. Berbeda dari Dirgantara maupun Iglas, kali ini Mahkamah Agung tidak membatalkan putusan tersebut, dan menjadikan Leces BUMN Persero pertama dalam sejarah Indonesia yang benar-benar memasuki tahap pemberesan aset.

Ironinya, ketidakkonsistenan ini terjadi di tengah landasan hukum yang justru menegaskan BUMN sebagai entitas yang terpisah dari negara. Fatwa Mahkamah Agung Nomor WKMA/Yud/20/VIII/2006 sejak dua dekade lalu telah menyatakan bahwa piutang BUMN bukan piutang negara. Prinsip ini bahkan diteguhkan kembali lewat Pasal 4B Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga UU BUMN, yang menegaskan bahwa keuntungan atau kerugian yang dialami BUMN merupakan keuntungan atau kerugian BUMN itu sendiri, bukan keuntungan atau kerugian negara. Jika secara hukum kekayaan BUMN memang telah dipisahkan dari kekayaan negara, mengapa hakim tetap berulang kali membatalkan pailit BUMN dengan dalih melindungi kepentingan negara, dan bukan semata kepentingan publik atas keberlangsungan layanan? Kontradiksi inilah yang oleh kalangan akademisi disebut sebagai disparitas putusan pengadilan, suatu gejala yang menunjukkan bahwa nasib BUMN dalam kepailitan lebih banyak bergantung pada siapa hakimnya, ketimbang pada kepastian aturan yang berlaku sama bagi semua.

Sita Umum yang Berbenturan dengan Realitas Aset Negara

Prinsip paritas creditorium yang menjadi fondasi hukum kepailitan, mengasumsikan setiap debitor berkedudukan netral, sehingga seluruh hartanya dapat masuk ke dalam sita umum (boedel pailit) untuk dibagi rata kepada kreditor. Asumsi ini runtuh ketika debitornya adalah BUMN Persero, yang punya fungsi ganda, yakni sebagai entitas bisnis privat sekaligus penyedia layanan publik.

Benturan ini bukan sekadar wacana normatif. Pasal 50 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara secara tegas melarang penyitaan uang dan barang milik negara. Larangan ini berbenturan langsung dengan logika sita umum kepailitan, yang justru menuntut seluruh harta debitor dikuasai kurator demi kepentingan kreditor. Kasus Kertas Leces sekali lagi menjadi bukti paling konkret, karena hingga 2025, tujuh tahun setelah dinyatakan pailit, 14 sertifikat tanah eks-Leces seluas 74 hektare masih ditahan oleh Kementerian Keuangan dan tidak kunjung diserahkan kepada kurator untuk pemberesan. Akibatnya, 1.900 mantan karyawan Leces yang tergabung dalam paguyuban PAKAR-AKRAB mengajukan gugatan perbuatan melawan hukum terhadap Menteri Keuangan ke Pengadilan Negeri Jakarta Pusat pada 2025, menuntut pembayaran sisa hak mereka senilai Rp 145,9 miliar. Ironisnya, 312 dari 1.900 mantan karyawan tersebut telah meninggal dunia sebelum sempat menerima hak yang seharusnya mereka terima sejak tujuh tahun lalu.

Kasus ini menunjukkan bahwa masyarakat pengguna maupun pekerja BUMN pada dasarnya adalah kreditor implisit, yaitu pihak yang tidak tercantum dalam daftar kreditor formal, tetapi memiliki kepentingan nyata atas keberlangsungan maupun pemberesan BUMN secara adil. Kerangka stakeholder approach dari R. Edward Freeman menjelaskan bahwa perusahaan memikul tanggung jawab terhadap seluruh pihak yang terdampak operasinya, tidak terbatas pada pemegang saham dan kreditor formal semata. T.H. Marshall dengan gagasannya terkait hak sosial sebagai bagian dari kewarganegaraan modern (termasuk akses terhadap energi, transportasi, dan layanan dasar lain yang banyak disediakan BUMN) turut menegaskan bahwa keberlanjutan BUMN bukan sekadar persoalan ekonomi, melainkan menyentuh dimensi konstitusional.

PKPU sebagai Solusi yang Sudah Terbukti, tetapi Butuh Pengawalan Lebih Ketat

PKPU dalam Hukum kepailitan modern telah menggeser paradigma liquidation-oriented menuju rescue-oriented insolvency, yang mana bukan lagi menempatkan likuidasi sebagai solusi utama, melainkan sebagai upaya terakhir ketika restrukturisasi benar-benar tidak lagi memungkinkan. Van Galen menjelaskan pergeseran ini sebagai upaya memberi kesempatan bagi debitor yang masih memiliki prospek usaha untuk direorganisasi, bukan sekadar dibereskan asetnya. Berdasarkan data Bank Dunia yang dipaparkan APHK dalam Webinar Series 2026 tersebut, collectibility ratio kreditor konkuren lewat jalur kepailitan secara global rata-rata berada di kisaran 7 persen, sementara di Indonesia rata-rata hanya berkisar 4-6 persen. Artinya, likuidasi nyaris tidak menguntungkan siapa pun, termasuk kreditor yang mengajukan permohonan pailit itu sendiri.PKPU pun bersifat deliberatif, karena keputusan diambil lewat pemungutan suara kreditor secara kolektif, bukan sepihak oleh negara. Dalam prosesnya, kurator berfungsi sebagai penyeimbang antara hak kreditor dan keberlanjutan layanan publik, sementara hakim pengawas memastikan rencana perdamaian yang di homologasi adil bagi kreditor sekaligus menjamin keberlangsungan operasional debitor.

Garuda Indonesia adalah bukti bahwa pendekatan ini bisa berhasil, karena PKPU yang ditempuh maskapai pelat merah tersebut membuahkan perdamaian yang menyelamatkannya dari likuidasi, sekaligus menjaga keberlangsungan layanan penerbangan nasional. Namun, kasus Kertas Leces mengingatkan kita bahwa PKPU bukan jaminan otomatis. Leces pun sempat mencapai homologasi pada 2015, tetapi gagal memenuhi kewajibannya, sehingga berujung pailit tiga tahun kemudian. Artinya, persoalannya bukan semata memilih PKPU di atas kepailitan, melainkan juga memastikan ada pengawasan yang cukup ketat atas pelaksanaan rencana perdamaian pasca homologasi. Hal ini yang selama ini luput dari perhatian.

Kekosongan Regulasi yang Harus Segera Diisi

Persoalan mendasarnya kini menjadi jelas. Sejak UU 37/2004 hingga UU BUMN terbaru, perlindungan eksplisit dari pailit hanya diberikan kepada Perum dan kini Badan induk pengelola investasi, sementara BUMN Persero, yang menaungi mayoritas badan usaha strategis penyedia layanan publik, tetap dibiarkan kosong tanpa mekanisme yang jelas. Kekosongan ini kemudian ditambal secara kasuistis oleh hakim kasasi dan peninjauan kembali, menghasilkan pola putusan yang sulit diprediksi, yang kadang dibatalkan seperti pada kasus Dirgantara dan Iglas, kadang dibiarkan berjalan hingga tuntas seperti pada kasus Leces. Bahkan ketika PKPU berhasil mencapai homologasi, tidak ada mekanisme yang memastikan debitor benar-benar mematuhi rencana perdamaian, sehingga jalan menuju pailit tetap terbuka di kemudian hari.

Kekosongan ini berpotensi memicu semakin banyak sengketa serupa di masa depan, terlebih ketika semakin banyak BUMN Persero menghadapi tekanan keuangan. Selama tidak ada aturan teknis yang eksplisit bagi BUMN Persero, nasib setiap BUMN yang mengalami tekanan keuangan akan terus bergantung pada ketidakpastian akan siapa hakimnya dan seberapa kuat pembelaan yang diajukan, bukan pada kepastian hukum yang berlaku sama bagi semua.

Kepailitan BUMN semestinya bukan dipandang sebagai pengecualian hukum yang harus terus-menerus ditambal lewat pertimbangan kasuistis hakim, melainkan sebagai bentuk perkembangan hukum kepailitan dalam kerangka negara kesejahteraan (welfare state).

PKPU bukan sekadar alternatif prosedural, melainkan kebutuhan struktural yang harus lebih dulu ditempuh secara sungguh-sungguh dan disertai pengawasan pelaksanaan yang ketat, sebelum kepailitan BUMN dapat dijatuhkan.

Oleh karena itu, kekosongan regulasi ini perlu diisi dengan aturan teknis yang eksplisit, baik melalui Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA), Peraturan Mahkamah Agung (Perma), maupun revisi UU 37/2004, yang memperluas kriteria BUMN berkepentingan publik agar tidak hanya terbatas pada Perum, mewajibkan PKPU sebagai upaya awal sebelum permohonan pailit terhadap BUMN Persero strategis dikabulkan, serta memperkuat pengawasan pasca homologasi, agar kegagalan seperti yang dialami Kertas Leces tidak berulang. Sebab di balik setiap sengketa kepailitan BUMN, ada taruhan yang jauh lebih besar daripada sekadar angka di neraca, sebagaimana ditunjukkan oleh nasib 1.900 mantan karyawan Kertas Leces yang hingga kini masih menanti hak mereka.