Pasca Putusan MK No. 28/PUU-XXIV/2026: Menertibkan Otoritas Kerugian Negara
Advokat asal Kendari. Aktif menulis di media nasional, menangani beragam perkara strategis, dan mendirikan firma hukum di Kendari, dengan perhatian pada isu hukum, kelembagaan, dan kepentingan publik.
·waktu baca 5 menit
Tulisan dari Sugihyarman Silondae, SH, MH tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarPutusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026 semestinya dibaca sebagai penegasan, bukan kejutan. Mahkamah menafsirkan bahwa yang dimaksud “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP adalah BPK.
Pada saat yang sama, Mahkamah juga menegaskan bahwa kerugian negara dalam delik korupsi harus dipahami sebagai kerugian yang nyata dan pasti jumlahnya. Karena itu, saya cenderung setuju: bila yang dibicarakan adalah kewenangan menyatakan dan menetapkan kerugian negara, maka memang seharusnya hanya ada satu otoritas konstitusional, yaitu BPK.
Posisi tersebut sejalan dengan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 10 UU No. 15 Tahun 2006 tentang BPK.
Namun, persoalan besarnya justru terletak pada jarak antara norma dan praktik. Selama ini, aparat penegak hukum sangat sering bertumpu pada hasil audit BPKP atau Inspektorat/APIP untuk membangun unsur kerugian negara.
Praktik itu bukan sekadar kebiasaan. Ia juga disangga oleh regulasi. PP No. 60 Tahun 2008 membuka ruang audit intern, termasuk audit investigatif. Sementara itu, Perpres No. 192 Tahun 2014 menempatkan BPKP pada fungsi audit investigatif, audit penghitungan kerugian keuangan negara/daerah, pemberian keterangan ahli, dan pencegahan korupsi.
Dengan kata lain, sistem kita sejak lama membiarkan dua arus berjalan bersamaan: secara konstitusional menunjuk BPK, tetapi secara operasional banyak bergerak dengan BPKP dan APIP.
Di sinilah akar dualismenya. Di satu sisi, konstitusi dan UU BPK menghendaki satu pusat legitimasi untuk menyatakan kerugian negara. Di sisi lain, praktik penyelidikan, penyidikan, bahkan penuntutan justru terbiasa memakai audit non-BPK.
Akibatnya, unsur “merugikan keuangan negara” kerap bergerak di wilayah abu-abu. Normanya tunggal, tetapi pelaksanaannya plural. Padahal, unsur ini bukan soal teknis akuntansi belaka. Ia adalah unsur delik yang dapat membawa seseorang ke ruang pidana.
Karena itu, kepastian tentang siapa yang berwenang tidak boleh terus-menerus dikalahkan oleh kenyamanan praktik.
Mahkamah Agung sebenarnya sudah lama berupaya menertibkan keadaan ini. Melalui rumusan yang diberlakukan lewat SEMA No. 4 Tahun 2016, MA menegaskan bahwa instansi yang berwenang menyatakan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara adalah BPK.
Dalam rumusan itu, BPKP, Inspektorat, dan SKPD tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit, tetapi tidak berwenang men-declare adanya kerugian negara.
Rumusan ini kemudian disempurnakan melalui SEMA No. 2 Tahun 2024. Dalam versi terbaru, BPK tetap ditempatkan sebagai lembaga yang berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian negara. Namun, hasil pemeriksaan BPKP, Inspektorat, SKPD, dan akuntan publik tersertifikasi dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada tidaknya kerugian negara.
Di sisi lain, hakim tetap dapat menilai sendiri berdasarkan fakta persidangan. Jadi, Mahkamah Agung tidak menutup peran audit non-BPK, tetapi juga tidak melepaskan posisi puncak BPK.
Masalahnya, pada tataran penerapan, garis ini tidak selalu dijalankan secara disiplin. Praktik peradilan belum sepenuhnya seragam.
Masih banyak perkara yang mendasarkan besaran kerugian negara pada audit BPKP. Pada saat yang sama, pejabat Mahkamah Agung sendiri pernah mengakui bahwa hakim, dalam hal tertentu, tetap dapat menilai sendiri adanya kerugian negara berdasarkan fakta persidangan, bahkan ketika perhitungannya tidak dilakukan oleh BPK.
Ini berarti, setelah SEMA pun, lapangan praktik masih menyisakan ruang yang tidak sepenuhnya tertib. Sebagian hakim mengikuti pembedaan antara audit dan deklarasi. Sebagian lain tetap mengakomodasi audit BPKP secara lebih sentral daripada yang dibayangkan oleh desain konstitusional BPK.
Karena itu, benang merahnya harus ditarik dengan jernih. Selama ini hukum kita berjalan dengan tiga lapis kewenangan.
Pertama, lapis audit operasional, yang dalam praktik dapat dilakukan oleh BPKP atau APIP. Kedua, lapis deklaratif-konstitusional, yang menurut UUD 1945 dan UU BPK berada pada BPK. Ketiga, lapis adjudikatif, yakni hakim yang pada akhirnya menilai seluruh alat bukti di persidangan.
Persoalan lahir ketika tiga lapis ini dicampur seolah-olah sama. Padahal, pertanyaan hukumnya bukan “siapa boleh menghitung”, melainkan: siapa mengaudit, siapa menyatakan, dan siapa memutus.
Kalau ketiganya tidak dipisahkan secara tegas, maka yang lahir bukan kepastian hukum, melainkan tumpang tindih kewenangan yang terus direproduksi.
Karena itu, Putusan MK ini seharusnya tidak berhenti sebagai headline. Ia harus diturunkan menjadi disiplin praktik.
Menurut saya, untuk perkara korupsi yang menjadikan unsur “merugikan keuangan negara” sebagai basis utama penuntutan, hasil audit BPKP atau Inspektorat seharusnya diposisikan hanya sebagai audit awal, audit investigatif, atau bahan pembuktian awal. Bukan sebagai dasar final untuk mendeklarasikan kerugian negara.
Adapun penetapan yang bersifat final oleh BPK idealnya sudah tersedia paling lambat sebelum penuntut umum menyatakan berkas perkara lengkap (P-21). Dengan demikian, Tahap II—yakni penyerahan tersangka dan barang bukti—dan selanjutnya pelimpahan perkara ke pengadilan tidak lagi bertumpu pada dasar kerugian negara yang masih problematik secara otoritatif.
Dengan model demikian, penyidikan tetap dapat bergerak, tetapi dasar normatifnya menjadi lebih tertib.
Solusi berikutnya adalah membangun protokol antarlembaga yang tegas antara BPK, Kejaksaan, Polri, KPK, dan BPKP. Audit investigatif oleh BPKP/APIP tetap penting untuk menelusuri dugaan, mempercepat penyidikan, dan memetakan potensi kerugian.
Namun, ketika perkara akan masuk ke jantung penuntutan—lebih-lebih ketika unsur kerugian negara akan dipakai sebagai fondasi dakwaan—maka harus ada garis tegas: audit investigatif bukan audit deklaratif.
Negara tidak boleh terus hidup dengan dua bahasa: di tingkat konstitusi menunjuk BPK, tetapi di tingkat praktik membiarkan dasar finalnya terus bergeser.
Pada akhirnya, isu ini bukan soal memenangkan BPK atas BPKP, atau sebaliknya. Isu ini adalah soal apakah negara mau taat pada desain konstitusinya sendiri.
Jika jawabannya ya, maka Putusan MK No. 28/PUU-XXIV/2026 harus dibaca sampai tuntas. BPK tetap penting sebagai pemegang otoritas konstitusional. BPKP dan Inspektorat tetap relevan dalam audit dan dukungan pembuktian. Dan hakim tetap menjadi penentu akhir di persidangan.
Tetapi semuanya harus ditempatkan pada wilayahnya masing-masing. Sebab dalam negara hukum, pemberantasan korupsi memang harus keras, tetapi tidak boleh kabur dalam menentukan siapa yang berwenang lebih dulu.
Penulis: Sugihyarman Silondae, S.H., M.H.
Praktisi Hukum di Kendari Sulawesi Tenggara