Pengungsi dan Rudenim: Disharmoni Regulasi dan Beban Negara

Indonesia merupakan negara non-pihak Konvensi Pengungsi 1951. Artinya, Indonesia tidak meratifikasi konvensi tersebut sehingga tidak terikat pada kewajiban-kewajiban dalam penanganan pengungsi dari luar negeri. Namun, pada kenyataanya Indonesia telah lama membuka pintu gerbang negara bagi para pengungsi untuk menjadi negara persinggahan sementara sebelum menuju negara ketiga. Berdasarkan data dari unhcr.org, per September 2025 jumlah pengungsi yang terdaftar di Indonesia mencapai 11.900 orang. Keberadaan pengungsi di Indonesia sebenarnya merupakan konsekuensi atas komitmen Indonesia menghormati prinsip non-refoulement dalam norma hukum kebiasaan internasional (customary international law).

Salah satu institusi pemerintahan yang tak terpisahkan dari isu penanganan pengungsi dari luar negeri adalah Direktorat Jenderal Imigrasi. Dapat dipahami bahwa keterkaitan ini muncul karena imigrasi menjalankan fungsi mengatur mobilitas orang masuk atau keluar wilayah Indonesia dalam rangka menjaga kedaulatan negara. UU No 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian telah mengalami beberapa kali perubahan, hingga perubahan terakhir yang diatur dalam UU No 63 tahun 2024 tidak mengatur fungsi yang berkaitan dengan penanganan pengungsi dari luar negeri, bahkan tidak mengenal frasa pengungsi. Namun pada tahun 2016 diterbitkan Perpres No 125 tahun 2016 tentang Penanganan Pengungsi dari Luar Negeri yang menyebutkan fungsi pengawasan keimigrasian bagi pengungsi, yang sebelumnya tidak pernah diatur dalam UU Keimigrasian.

Sejak peraturan tersebut mulai diberlakukan, Direktorat Jenderal Imigrasi melalui Rumah Detensi Imigrasi dilibatkan dalam penanganan pengungsi dari luar negeri. Pertanyaannya kemudian: apakah keterlibatan imigrasi ini merupakan kewajiban atau beban?

Disharmoni Peraturan Terkait Dengan Fungsi Rumah Detensi Imigrasi

Pasal 1 Angka 33 UU No 6 tahun 2011 menyatakan bahwa, “Rumah Detensi Imigrasi adalah unit pelaksana teknis yang menjalankan Fungsi Keimigrasian sebagai tempat penampungan sementara bagi Orang Asing yang dikenai Tindakan Administratif Keimigrasian”. Artinya, rumah detensi imigrasi merupakan tempat bagi orang asing yang melakukan pelanggaran keimigrasian selama berada di wilayah Indonesia. Sementara dalam Perpres No 125 tahun 2016 pengungsi tidak didefinisikan sebagai orang asing yang melakukan pelanggaran keimigrasian, melainkan orang asing yang berada di wilayah Indonesia karena ketakutan akan persekusi dari negara asalnya. Sehingga penempatan pengungsi di rumah detensi imigrasi atau berada di bawah penanganan rumah detensi imigrasi tidak sesuai dengan fungsi pembentukan kelembagaannya.

Pada Pasal 4 Perpres No 125 Tahun 2016, pengawasan keimigrasian disebutkan sebagai salah satu poin untuk perumusan kebijakan dalam penanganan pengungsi. Kemudian, perpres ini juga menyusun satu bab khusus yang mengatur tentang pengawasan keimigrasian. Namun, jika dicermati di bagian konsideran peraturan ini tidak mencantumkan Undang-Undang Keimigrasian sebagai dasar padahal di dalamnya membahas pengawasan keimigrasian secara khusus bagi pengungsi.

Pasal 33 Ayat 1 berbunyi, “Petugas Rumah Detensi Imigrasi melakukan pengawasan keimigrasian terhadap Pengungsi”. Hal ini tidak sesuai dengan kewenangan dan fungsi rumah detensi imigrasi yang diamanatkan dalam undang-undang keimigrasian (BAB VIII UU No 6 tahun 2011). Artinya bahwa, perpres 125 tahun 2016 telah menambahkan atau bahkan mengatur ulang fungsi rumah detensi imigrasi yang merupakan institusi yang dibentuk oleh Undang—Undang keimigrasian, sehingga terjadi tumpang tindih dan ketidakjelasan pengaturan kewenangan rumah detensi imigrasi dalam penanganan pengungsi. Walaupun secara legal-formal pembentukan perpres ini sah dan mengikat, namun secara substansi perpres ini dapat dianggap bertentangan dengan UU No 6 tahun 2011 yang lebih tinggi hirarkinya.

Selain itu, dalam aturan terbaru, Pasal 3 Permenimipas No 2 Tahun 2025, mengatur bahwa pengawasan keimigrasian dilakukan oleh Direktur Jenderal, Kepala Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Imigrasi, Kepala Kantor Imigrasi, dan Pejabat imigrasi atau pejabat dinas luar negeri untuk pengawasan keimigrasian di luar wilayah Indonesia. Rudenim tidak diberikan kewenangan untuk melakukan fungsi pengawasan keimigrasian. Hal ini menjadi beban bagi rudenim secara kelembagaan karena secara struktur tidak dibentuk untuk penanganan pengungsi dalam hal susunan kelembagaan, kapasitas penampungan, kuantitas dan kualitas SDM, serta pendanaan.

Tantangan Bagi Kebijakan Selektif Keimigrasian

Ketidakpastian status pengungsi yang berada di wilayah Indonesia ini memicu berbagai permasalahan di masyarakat. Permasalahan tersebut antara lain, pengungsi melakukan tindak pidana, konflik antar pengungsi, modus perkawinan semu untuk mendapatkan ITAS, bekerja, dan tindakan lainnya yang melanggar ketentuan perundang-undangan. Konsekuensi sosial ini pada akhirnya menjadi beban yang harus ditanggung oleh negara, padahal negara tidak mempunyai kewajiban hukum yang jelas untuk menangani konsekuensi sosial yang timbul.

Selain itu, ini tidak selaras dengan prinsip kebijakan selektif keimigrasian dalam UU No 6 tahun 2011, yang menghendaki hanya Orang Asing yang memberikan manfaat serta tidak membahayakan keamanan dan ketertiban umum diperbolehkan masuk dan berada di Wilayah Indonesia. Ketika Indonesia sebagai negara non-pihak konvensi pengungsi membiarkan pengungsi masuk ke wilayah Indonesia dengan mengabaikan hukum keimigrasian, apakah kemudian prinsip kedaulatan negara dapat dikesampingkan?

Beban Anggaran Bagi Negara

Sebagai negara non-pihak Konvensi Pengungsi 1951, pendanaan kebutuhan pengungsi selama berada di wilayah Indonesia sebelum ditempatkan ke negara ketiga salah satunya bersumber dari negara pendonor melalui UNHCR dan IOM. Pendanaan ini meliputi perlindungan hukum, penetapan status, penyediaan fasilitas operasional dan bantuan kehidupan dasar.

Permasalahannya pada tahun 2018, Australia menghentikan bantuan dana melalui IOM bagi pengungsi yang tiba setelah Maret 2018. Kemudian pada 26 Februari 2025, Trump mengumumkan peninjauan ulang atau pemangkasan bantuan luar negeri Amerika Serikat. Kebijakan ini berdampak signifikan terhadap kemampuan UNHCR dan IOM dalam pendanaan pengungsi di Indonesia. Meskipun saat ini, pendanaan telah dimulai Kembali namun bersifat sangat selektif. Munculah dilema baru bagi Indonesia, bagaimana memenuhi kebutuhan dasar pengungsi yang jumlahnya kian meningkat di Indonesia?

Pasal 40 Perpres No 125 tahun 2016 menyebutkan bahwa pembiayaan penanganan pengungsi salah satunya bersumber dari APBN Kementerian/lembaga terkait. Namun tidak ada penjelasan atau pengaturan lanjutan terkait dengan anggaran khusus yang dialokasikan untuk penanganan pengungsi. Hal ini tentu saja dapat menjadi beban finansial yang terpaksa harus ditanggung oleh negara. Dalam konteks rumah detensi imigrasi, ini menjadi sebuah dilema jika ada pengungsi atau pencari suaka yang masih berada dalam pengawasan rudenim, ketika UNHCR dan IOM membatasi ataupun menghentikan bantuan dana untuk pengungsi karena dapat membebani rudenim secara finansial.

Menentukan Kembali Posisi Negara

Fungsi pengawasan keimigrasian oleh petugas rumah detensi imigrasi yang diatur dalam Perpres 125/2016 tersebut berada di luar ketentuan fungsi rumah detensi imigrasi sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Keimigrasian. Keterlibatan imigrasi lebih tepat dipahami sebagai beban, karena tidak adanya payung hukum setingkat undang-undang yang mengatur secara jelas kewenangan instansi, susunan kelembagaan, kuantitas dan kualitas sumber daya manusia (SDM), sarana dan prasarana, serta anggaran.

Perlu dilakukan harmonisasi peraturan untuk menyelesaikan persoalan tumpang tindih kewenangan rumah detensi imigrasi antara Perpres No 125 tahun 2016 dengan UU No 6 tahun 2011, karena kondisi ini mengakibatkan adanya krisis kepastian hukum. Harmonisasi peraturan juga perlu mempertimbangkan paradigma hukum keimigrasian, yaitu kedaulatan negara. Status Indonesia sebagai negara non-pihak konvensi pengungsi 1951 menegaskan posisi Indonesia tidak terikat pada kewajiban-kewajiban penanganan pengungsi. Walaupun Indonesia akhirnya melaksanakan penanganan pengungsi sebagai bentuk menghargai prinsip non-refoulement, namun isu perlindungan kemanusiaan tidak boleh mengesampingkan prinsip kedaulatan negara.