Ruang Representasi bagi Partai yang Tidak Lolos Parliamentary Threshold

Petugas Pengamanan Dalam (Pamdal) DPR RI mengawasi ruangan. Foto: Helmi Afandi/kumparan

Parliamentary threshold atau ambang batas parlemen merupakan salah satu bagian dari sistem pemilu Indonesia yang selalu mengundang perdebatan. Perdebatan itu biasanya berkisar pada satu pertanyaan: apakah ambang batas perlu dipertahankan, diturunkan, atau bahkan dihapus? Padahal ada persoalan lain yang tidak kalah penting, yaitu bagaimana negara memperlakukan suara pemilih yang diberikan kepada partai politik yang tidak mencapai ambang batas tersebut.

Dalam sistem pemilu proporsional, suara rakyat semestinya memiliki hubungan dengan representasi politik. Ketika seseorang memberikan suara kepada sebuah partai politik, ia tentu berharap pilihannya memiliki tempat dalam proses politik. Namun ketika partai yang dipilih tidak mencapai parliamentary threshold, suara tersebut tidak ikut dikonversikan dalam penentuan kursi DPR. Suara tetap tercatat sebagai suara sah, tetapi tidak berujung pada representasi di parlemen.

Secara hukum, keadaan tersebut memang merupakan konsekuensi dari sistem yang berlaku. Pasal 414 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu menentukan bahwa partai politik peserta pemilu harus memperoleh paling sedikit 4 persen dari suara sah nasional untuk diikutsertakan dalam penentuan perolehan kursi DPR. Partai yang berada di bawah angka tersebut tidak diikutkan dalam penghitungan perolehan kursi DPR.

Namun persoalannya menjadi lebih menarik ketika dilihat dari perspektif demokrasi. Apakah tidak memperoleh kursi harus berarti tidak memiliki ruang sama sekali dalam proses politik di DPR?

Pertanyaan ini penting karena parliamentary threshold sebenarnya bekerja pada wilayah yang spesifik, yaitu menentukan partai politik mana yang berhak ikut dalam distribusi kursi DPR. Ia tidak harus dimaknai sebagai ukuran bahwa partai yang berada di bawah ambang batas tidak memiliki legitimasi politik sama sekali. Mereka tetap merupakan peserta pemilu yang memperoleh suara dari warga negara. Yang berbeda hanyalah tingkat dukungan elektoralnya.

Mahkamah Konstitusi sendiri melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 telah membuka kembali perdebatan mengenai desain parliamentary threshold. Mahkamah menyatakan ketentuan 4 persen tetap berlaku untuk Pemilu 2024, tetapi konstitusional bersyarat untuk Pemilu 2029 dan pemilu berikutnya sepanjang dilakukan perubahan terhadap norma dan besaran ambang batas dengan memperhatikan sejumlah parameter konstitusional. Pertimbangan Mahkamah antara lain berkaitan dengan kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, proporsionalitas dan keterwakilan.

Dalam konteks itulah ada satu gagasan yang menarik untuk dipertimbangkan, bagaimana jika partai politik yang tidak mencapai parliamentary threshold tetap diberikan ruang representasi tertentu di DPR, tetapi tanpa hak suara?

Istilahnya dapat disebut sebagai peninjau politik atau representasi politik terbatas. Partai yang tidak mencapai parliamentary threshold tidak mendapatkan kursi DPR dalam arti konstitusional dan tidak ikut mengambil keputusan. Namun partai tersebut dapat diberikan hak untuk hadir dalam forum tertentu, menyampaikan pandangan, memberikan pendapat tertulis, mengikuti rapat dengar pendapat umum, memperoleh dokumen pembahasan yang bersifat terbuka, atau menyampaikan masukan terhadap rancangan kebijakan yang berkaitan dengan kepentingan politik yang mereka wakili.

Dengan model demikian, ada pembedaan yang cukup jelas antara hak untuk memutuskan dan hak untuk didengar.

Hak untuk memutuskan tetap berada pada anggota DPR yang memperoleh kursi berdasarkan hasil pemilu dan mekanisme yang ditentukan undang-undang. Kelompok peninjau tidak memiliki hak suara, tidak dihitung dalam quorum, tidak memilih pimpinan DPR atau alat kelengkapan DPR, serta tidak memiliki kewenangan yang melekat pada anggota DPR.

Kehadiran mereka lebih bersifat deliberatif. Mereka hadir untuk membawa perspektif politik dari kelompok pemilih yang belum memperoleh representasi kursi.

Misalnya, apabila parliamentary threshold tetap berada pada angka tertentu, dapat dibayangkan adanya batas lain yang lebih rendah untuk menentukan partai mana yang dapat memperoleh status peninjau. Angka tersebut tentu masih harus dikaji secara akademik dan tidak harus langsung ditentukan. Yang penting adalah prinsipnya: ada perbedaan antara ambang batas untuk memperoleh kursi dan ambang batas untuk memperoleh ruang partisipasi.

Dengan begitu, sistem pemilu tidak hanya memiliki satu pintu. Ada pintu menuju kekuasaan untuk mengambil keputusan dan ada pintu menuju ruang deliberasi.

Gagasan ini juga dapat menjadi jalan tengah dalam perdebatan mengenai penyederhanaan sistem kepartaian. Salah satu alasan keberadaan parliamentary threshold adalah kebutuhan untuk mencegah terlalu banyaknya kekuatan politik di parlemen sehingga proses pengambilan keputusan menjadi sulit. Alasan tersebut tetap dapat dipertahankan. Tetapi penyederhanaan parlemen tidak harus identik dengan penghilangan seluruh ruang bagi kelompok politik yang lebih kecil.

Justru di sinilah pentingnya desain kelembagaan. Partai kecil tidak harus diberikan kursi jika memang tidak memenuhi syarat untuk memperoleh kursi. Tetapi suara pemilihnya juga tidak harus diperlakukan seolah-olah tidak pernah ada.

Tentu mekanisme ini mempunyai persoalan. Jika setiap partai yang tidak lolos parliamentary threshold diberikan akses tanpa batas, DPR dapat menghadapi persoalan baru berupa terlalu banyaknya kelompok yang meminta ruang. Karena itu, status peninjau harus diatur secara ketat. Jumlah wakilnya dapat dibatasi, forum yang dapat diikuti harus ditentukan, hak bicara perlu memiliki tata tertib, dan akses terhadap dokumen harus mengikuti prinsip keterbukaan serta ketentuan mengenai informasi yang memang dapat diberikan kepada publik.

Hal lain yang juga penting adalah status hukumnya. Peninjau tidak boleh ditempatkan sebagai “anggota DPR kelas dua”. Mereka bukan anggota DPR dan tidak boleh memiliki kewenangan yang sama dengan anggota DPR. Mereka hanya memperoleh ruang partisipasi politik secara terbatas berdasarkan dukungan elektoral yang diperoleh partainya.

Dengan desain seperti itu, parliamentary threshold tidak perlu dipertentangkan secara sederhana antara dipertahankan atau dihapus. Perdebatan dapat bergeser pada pertanyaan yang lebih substantif, yaitu bagaimana menjaga efektivitas parlemen sekaligus memberikan ruang yang wajar bagi keragaman pilihan politik masyarakat?.

Pada akhirnya, suara pemilih yang tidak menghasilkan kursi memang tidak mungkin semuanya dikonversikan menjadi kekuasaan. Demokrasi tetap membutuhkan mekanisme pengambilan keputusan. Tidak semua kelompok dapat memiliki jumlah kursi yang sama, dan tidak semua partai dapat memiliki kekuatan yang sama di parlemen.

Tetapi antara “tidak memperoleh kursi” dan “tidak memiliki ruang untuk didengar” sebenarnya terdapat jarak yang cukup besar.

Di situlah gagasan representasi politik terbatas menjadi relevan untuk dibicarakan. Parliamentary threshold dapat menentukan siapa yang berhak memperoleh kursi dan ikut mengambil keputusan. Namun dukungan elektoral juga dapat menjadi dasar untuk menentukan siapa yang layak memperoleh ruang dalam proses deliberasi.

Demokrasi pada akhirnya bukan hanya persoalan menghitung berapa suara yang berubah menjadi kursi. Demokrasi juga berkaitan dengan bagaimana negara memperlakukan warga negara yang pilihan politiknya berada di luar kekuatan mayoritas. Suara mereka mungkin tidak cukup untuk menentukan keputusan, tetapi bukan berarti suara itu harus kehilangan seluruh makna politiknya.

Mungkin sudah waktunya kita melihat parliamentary threshold bukan hanya dari sudut pandang berapa banyak partai yang masuk DPR, tetapi juga dari sudut pandang berapa banyak suara rakyat yang kehilangan saluran representasi setelah pemilu selesai.

Sebab dalam demokrasi, tidak semua suara harus mempunyai kekuatan yang sama untuk mengambil keputusan. Tetapi setiap suara yang diberikan secara sah oleh rakyat semestinya tetap memiliki kesempatan untuk didengar.