Peraturan Menteri sebagai Peraturan Perundang-undangan: Sebuah Tinjauan Singkat

Sebagai lembaga eksekutif, Presiden memiliki kewenangan untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan. Namun, dalam melaksanakan tugas ini, eksekutif tidak hanya berperan menjalankan undang-undang yang dibuat oleh legislatif tetapi juga memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan. Berdasarkan Pasal 17 UUD NRI 1934, Presiden dibantu oleh para menteri. Menteri-menteri inilah yang memimpin kementerian dan bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan pemerintah di berbagai sektor sesuai dengan bidangnya.

Dalam menjalankan tugasnya, kementerian-kementerian ini memiliki kewenangan untuk mengeluarkan peraturan perundang-undangan yang dikenal sebagai Peraturan Menteri (Permen). Namun, hanya beberapa kementerian yang memiliki kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan. Maka, tulisan ini akan mendiskusikan jenis-jenis kementerian yang memiliki wewenang tersebut, serta implikasinya bagi jalannya pemerintahan dan korelasinya dengan ilmu perundang-undangan.

Definisi Peraturan Perundang-Undangan

Apabila kita mencermati salah satu ciri utama negara hukum menurut Julius Stahl, yaitu "pemerintahan berdasarkan undang-undang," maka istilah undang-undang dalam konteks ini dapat dimaknai sebagai peraturan perundang-undangan. Pemahaman ini relevan dalam tulisan ini karena pembahasan dan analisis yang dilakukan adalah melalui bidang ilmu perundang-undangan. Ilmu Perundang-undangan (Gesetzgebungslehre) adalah ilmu yang “berorientasi pada melakukan perbuatan dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan dan bersifat normatif (handlungsorientiert)”. Maka, kita perlu juga memahami arti dan definisi dari Peraturan Perundang-Undangan. Berdasarkan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Peraturan Perundang-undangan adalah: “Peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.” Dari definisi tersebut, terdapat lima unsur utama, yaitu: (a) peraturan yang tertulis, (b) memuat norma hukum, (c) mengikat secara umum (erga omnes), (d) dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang, dan (e) ditetapkan melalui prosedur yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Peraturan Menteri dalam Hierarki Peraturan Perundang-Undangan

Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana diubah oleh Undang-undang Nomor 13 Tahun 2022 Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan) hierarki Peraturan Perundang-Undangan adalah:

Dari hierarki tersebut, dapat dilihat bahwa Peraturan Menteri tidak termasuk dalam hierarki resmi peraturan perundang-undangan. Namun, Peraturan Menteri tetap diakui sebagai bagian dari peraturan perundang-undangan dengan kekuatan mengikat, meskipun kedudukannya tidak secara eksplisit diatur dalam hierarki. Dalam praktiknya, Peraturan Menteri berfungsi sebagai aturan pelaksana dari peraturan pusat yang lebih tinggi, sehingga kedudukannya sering dianggap lebih tinggi daripada Peraturan Daerah. Akibatnya, Peraturan Menteri sering dijadikan dasar hukum dalam perumusan Peraturan Daerah dan berperan penting dalam memastikan keselarasan antara peraturan pusat dan daerah.

Presiden dan Menteri-Menteri Negara

Berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD NRI 1945, Presiden memegang kekuasaan eksekutif untuk menjalankan pemerintahan dan menegakkan peraturan. Dalam melaksanakan tugasnya, Presiden dibantu oleh para menteri sebagaimana diatur dalam Pasal 17 UUD NRI 1945, yang menyatakan bahwa menteri-menteri tersebut diangkat dan diberhentikan oleh Presiden serta bertugas mengelola bidang-bidang tertentu dalam pemerintahan. Lebih lanjut, Pasal 17 ayat (3) UUD NRI 1945 menegaskan bahwa menteri-menteri bukan sekadar pegawai biasa; mereka adalah pejabat yang “terutama” menjalankan kekuasaan eksekutif (pouvoir executif) di bidangnya. Maka, untuk memastikan koordinasi yang optimal dalam pemerintahan, para menteri bekerja sama bawah arahan langsung dari Presiden. Hal ini menegaskan bahwa menteri bertanggung jawab penuh kepada Presiden, bukan kepada DPR. Pengaturan lebih rinci mengenai kementerian-kementerian ini dituangkan dalam Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara sebagaimana telah diubah oleh Undang-undang Nomor 61 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara (UU Kementerian Negara).

Pasal 11 UU Kementerian Negara mendelegasikan pengaturan lebih lanjut mengenai tugas, fungsi, dan susunan organisasi kementerian kepada suatu Peraturan Presiden. Sebagai pelaksanaan ketentuan ini, saat ini berlaku Peraturan Presiden Nomor 140 Tahun 2024 tentang Organisasi Kementerian Negara ("Perpres Kementerian Negara"). Perpres tersebut membagi Kementerian menjadi Kementerian Koordinator dan Kementerian Kelompok I, II, dan III. Ketentuan dalam Perpres tersebut adalah sebagai berikut:

1. Kementerian Koordinator

Berdasarkan Pasal 1 angka (2) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Koordinator adalah: “Kementerian Koordinator adalah Kementerian yang menyelenggarakan sinkronisasi dan koordinasi pelaksanaan urusan Kementerian dalam penyelenggaraan pemerintahan di bidangnya.” Berdasarkan Pasal 2 Perpres Kementerian Negara terdapat tujuh Kementerian Koordinator, yakni:

Berdasarkan Pasal 49 ayat (1) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Koordinator bertugas untuk: “menyelenggarakan sinkronisasi dan koordinasi pelaksanaan urusan kementerian dalam penyelenggaraan pemerintahan di bidangnya.” Lebih lanjut, berdasarkan Pasal 49 ayat (2) Perpres yang sama, tugas tersebut dilakukan untuk “memberikan dukungan dan koordinasi pelaksanaan inisiatif kebijakan berdasarkan agenda pembangunan nasional dan penugasan Presiden secara inklusif dan terintegrasi.” Maka, untuk menjalan tugas tersebut, berdasarkan Pasal 50 Perpres Kementerian Negara, Kementerian Koordinator menyelenggarakan fungsi:

“A. sinkronisasi dan koordinasi perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan Kementerian/lembaga yang terkait dengan isu dan agenda pembangunan nasional di bidangnya;

B. perumusan dan penetapan kebijakan dalam rangka sinkronisasi dan koordinasi kebijakan Kementerian/ lembaga yang terkait dengan isu dan agenda pembangunan nasional di bidangnya;

C. pengelolaan dan penanganan terkait dengan isu dan agenda pembangunan nasional di bidangnya;

D. koordinasi pelaksanaan tugas, pembinaan, dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unsur organisasi di lingkungan Kementerian Koordinator;

E. pengawalan program prioritas nasional dan kebijakan lain yang telah diputuskan oleh Presiden dalam Sidang Kabinet;

F. penyelesaian permasalahan yang tidak dapat diselesaikan atau disepakati antar Kementerian/lembaga memastikan terlaksananya keputusan dimaksud; dan

G. pelaksanaan pemantauan dan evaluasi dalam sinkronisasi dan koordinasi pelaksanaan kebijakan Kementerian/ lembaga yang terkait dengan isu dan agenda pembangunan nasional di bidangnya;

H. pengelolaan barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawabnya;

I. pengawasan atas pelaksanaan fungsi di bidangnya; dan

J. pelaksanaan fungsi lain yang diberikan oleh Presiden.”

2. Kementerian Kelompok I dan II

Berdasarkan Pasal 3 ayat (2) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Kelompok I adalah “Kementerian yang menangani urusan pemerintahan yang nomenklatur kementeriannya secara tegas disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Kementerian dalam kelompok ini adalah Kementerian Luar Negeri, Kementerian Dalam Negeri, dan Kementerian Pertahanan. Maka, Kelompok Kementerian I tidak dapat dibubarkan oleh Presiden. Berdasarkan Pasal 6 ayat (1) peraturan yang sama, Kementerian Kelompok I menyelenggarakan fungsi:

“a. perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan di bidangnya;

b. pengelolaan barang milik/kekayaan negara yang menjadi tanggung jawabnya;

c. pengawasan atas pelaksanaan tugas di bidangnya; dan

d. pelaksanaan kegiatan teknis dari pusat sampai ke daerah.”

Berikutnya, berdasarkan Pasal 3 ayat (3) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Kelompok II adalah “Kementerian yang menangani urusan pemerintahan yang ruang lingkupnya disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”. Dengan Pasal 6 ayat (2) Perpres yang sama menyatakan bahwa Kementerian Kelompok II menyelenggarakan fungsi:

“a. perumusan, penetapan, dan pelaksanaan kebijakan di bidangnya;

b. pengelolaan barang milik/ kekayaan negara yang

menjadi tanggung jawabnya;

c. pengawasan atas pelaksanaan tugas di bidangnya;

d. pelaksanaan bimbingan teknis dan supervisi atas

pelaksanaan urusan Kemcnterian di daerah; dan

e. pelaksanaan kegiatan teknis yang berskala nasional.”

Lebih lanjut, berdasarkan Pasal 3 ayat (3) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Kelompok II mencakup:

Lebih lanjut, berdasarkan Pasal 6 ayat (3) Perpres Kementerian Negara, guna menjalankan tugasnya, Kementerian Kelompok I dan II juga menyelenggarakan fungsi:

“koordinasi pelaksanaan tugas, pembinaan, dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unsur organisasi di lingkungan Kementerian; dan

pelaksanaan dukungan kepada seluruh unsur yang bersifat organisasi di substantif lingkungan kementerian.”

3. Kementerian Kelompok III

Berdasarkan Pasal 3 ayat (3) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Kelompok III adalah “Kementerian yang menangani urusan pemerintahan dalam rangka penajaman, koordinasi, dan sinkronisasi program pemerintah.” Pasal 32 Perpres Kementerian Negara menyatakan: “Kementerian Kelompok III mempunyai tugas menyelenggarakan urusan pemerintahan dan/atau sub urusan pemerintahan tertentu untuk membantu Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara.” Untuk menjalankan tugasnya Kementerian Kelompok III menyelenggarakan fungsi:

“a. perumusan dan penetapan kebijakan di bidangnya;

b. koordinasi dan sinkronisasi pelaksanaan kebijakan di bidangnya;

c. pengelolaan barang milik/ kekayaan negara yang menjadi tanggung jawabnya; dan

d. pengawasan atas pelaksanaan tugas di bidangnya.”

Berdasarkan Pasal 3 ayat (4) Perpres Kementerian Negara, Kementerian Kelompok III meliputi:

Perbedaan Kewenangan Pembentukan Peraturan Menteri yang Merupakan Peraturan Perundang-Undangan yang Mengikat Secara Umum

Menurut Prof. Maria dalam bukunya "Ilmu Perundang-Undangan", kewenangan untuk menetapkan Peraturan Menteri hanya dimiliki oleh Kementerian Kelompok I, yang nomenklaturnya tercantum dalam UUD 1945, dan Kementerian Kelompok II, yang lingkup tugasnya dijelaskan dalam UUD 1945. Di sisi lain, Kementerian Koordinator dan Kementerian Kelompok III tidak memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan yang mengikat secara umum (erga omnes), kecuali bagi menteri yang sekaligus memimpin Lembaga Pemerintah Non-Kementerian. Kementerian Koordinator dan Kementerian Kelompok III hanya dapat menetapkan peraturan yang berlaku secara internal di lingkup kementerian masing-masing (interne regeling). Hal ini mirip dengan kewenangan lembaga lain yang berwenang untuk membuat peraturan, namun hanya berlaku secara internal saja, seperti Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, dll.

Kesimpulan

Indonesia sebagai negara hukum (rechtsstaat) mengikuti prinsip-prinsip hukum yang mencakup pemisahan kekuasaan, perlindungan hak asasi manusia, dan pemerintahan berdasarkan undang-undang. Presiden sebagai pemegang kekuasaan cabang eksekutif dibantu oleh para menteri yang memimpin sebuah Kementerian. Kementerian dalam pemerintahan Indonesia memiliki peran penting dalam menjalankan peraturan perundang-undangan, termasuk wewenang dalam membuat Peraturan Menteri. Namun, tidak semua kementerian memiliki kewenangan untuk menetapkan peraturan yang mengikat umum (erga omnes). Hanya Kementerian Kelompok I dan II yang dapat menetapkan Peraturan Menteri yang mengikat secara luas, sehingga memenuhi salah satu unsur Peraturan Perundang-Undangan, yakni mengikat secara umum. Di sisi lain, Kementerian Koordinator dan Kementerian Kelompok III dapat juga membuat Peraturan Menteri, namun hanya memiliki kewenangan untuk membuat peraturan menteri yang bersifat internal saja dan yang hanya berlaku dalam lingkungan kementerian masing-masing.

Source: Freepik/kstudio

Source: Freepik/azerbaijan_stockers

Daftar Pustaka (Diluar Peraturan Perundang-Undangan)

Budihardjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama Gramedia, 2008).

S., Maria Farida Indrati. Ilmu Perundang-Undangan. (Yogyakarta: Kanisius, 2021).

Roziqin, et. al. “Kedudukan Kelembagaan Kementerian Negara Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”. Jurnal de Jure. Vol. 15 No. 1 (2023).