Penguatan Dewan Perwakilan Daerah Pada Rencana Amandemen Kelima

Dewan Perwakilan Daerah

Terdapat tiga fungsi pemerintahan, yaitu fungsi legislasi (legislation function) yang dilekatkan pada badan legislatif, fungsi eksekusi (executive function) yang diserahkan pada badan eksekutif, dan fungsi ajudikasi (adjudication function) yang diberikan pada badan kehakiman/ peradilan (judiciary). Fungsi-fungsi ini dijalankan oleh badan-badan yang berbeda untuk menghindari adanya pemusatan kekuasaan pada satu tangan, yang diasumsikan akan berakibat pada tirani kekuasaan, sebagaimana dikemukakan oleh Montesquieu (dalam Cohler et al., 2002:21):

When the legislative and executive powers are united in the same person, or in the same body of magistrates, there can be no liberty. Again, there is no liberty, if the judiciary power be not separated from the legislative and executive. Were it joined by legislative, the life and liberty of the subject would be exposed to arbitrary control; for the judge would then be legislator. Were it joined to the executive power, the judge might behave with violence and oppression. There would be an end to everything, where the same man, or the same body, whether of the nobles or of the people, to exercise those three powers, that of enacting laws, that executing the public resolutions, and of trying the cases of individuals

Badan legislatif pada awalnya semata-mata diarahkan sebagai badan pembentuk undangundang, yang di berbagai negara dilekatkan pada badan perwakilan yang ada pada negara(misalnya Parliament di Inggris, Congress di AS, Staten Generaal di Belanda, dan MPR di Indonesia). Kekuasaan membentuk undang-undang diserahkan kepada badan tersebut karena badan legislatif dianggap sebagai representasi dari rakyat di suatu negara (Hall, 2002:6-9)

Sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat, maka pengaturan yang menyangkut kepentingan rakyat harus disetujui oleh rakyat, yang dalam konsep demokrasi tidak langsung (indirect democracy) diwakilkan kepada suatu badan perwakilan yang merupakan representasi rakyat. Badan legislatif dalam realita penyelenggaraan pemerintahan tidak dapat menjelma menjadi satu-satunya badan yang memiliki kewenangan untuk membentuk Undang-undang (dalam arti materiil). Badan legislatif hanya mempunyai kewenangan untuk membentuk Undang-undang dalam arti formil (dan di sebagian negara juga memiliki kewenangan membentuk dan merubah Undang-Undang Dasar).

Kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan di luar undang-undang (dan/atau Undang-Undang Dasar) diserahkan kepada badan eksekutif, namun demikian kewenangan tersebut hanya dapat dilakukan sepanjang ditentukan atau berdasarkan Undang-Undang atau Undang-Undang Dasar.

Dengan demikian maka kekuasaan badan legislatif untuk membentuk undang-undang tetap terjaga, karena peraturan perundang-undangan di bawahnya harus berpedoman pada Undang-undang (dan/atau Undang-Undang Dasar) yang dibuat oleh badan legislatif. Pada sisi lain, walaupun pada awalnya badan legislatif (yang merupakan badan perwakilan dari rakyat) semata-mata menjalankan fungsi pembentukan Undang-Undang (yang terbatas pada UndangUndang dalam arti formil), namun ternyata mengalami perluasan fungsi diluar pembentukan Undang-Undang. Fungsi lain yang dijalankan, antara lain adalah (Heywood, 2002:316-319):

1. Fungsi representasi (representation function).

2. Fungsi memberikan pertimbangan (deliberation function).

3. Fungsi pemeriksaan/penelitian (scrutinize)

4. Fungsi rekruitmen dan pelatihan (recruitmen and training).

5. Fungsi memberikan legitimasi (legitimation function)

Menurut C.F.Strong dalam buku-nya Modern Political Constitutions salah satu ciri pokok bentuk negara federal adalah adanya pembagian kekuasaan antara negara federal dan negara-negara bagian.

Meskipun amandemen ketiga Undang-Undang Dasar Tahun 1945 tidak secara eksplisit mengatur pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah,tetapi ketetapan yang diatur dalam Pasal 22D jelas mengindifikasikan bidang-bidang kekuasaan yang menjadi kewenangan Dewan Perwakilan Daerah.Dimana nampak jelas bahwa semua masalah yang berhubungan atau yang berkaitan dengan kepentingan daerah,pemerintahpusat perlu terlebih dahulu mendapatkan persetujuan atau pertimbangan dari Dewan Perwakilan Daerah

Kewenangan DPD berdasarkan Pasal 22D UUD NRI 1945 tidak menunjukkan adanya kewenangan tersendiri (original power) DPD. DPD seakan-akan hanya menjadi alat kelengkapan dari DPR dalam menjalankan fungsi legislasi, kontrol, dan anggaran karena sesungguhnya kewenangan hanya dimiliki oleh DPR.

Hal ini sangat berbeda apabila kita bandingkan dengan negara-negara lain yang menerapkan sistem bikameral. House of Lords di Inggris misalnya, walaupun kewenangan dalam bidang legislasi dibatasi, namun tetap memiliki kewenangan untuk mengajukan RUU dan memveto RUU yang berasal dari House of Commons (dalam jangka waktu satu tahun). Bahkan di Amerika Serikat, walaupun Senat mendominasi proses pembentukan UU, RUU mengenai anggaran negara harus lebih dahulu dimasukkan melalui House of Representative. House juga memiliki kewenangan untuk mengajukan

tuntutan (impeachment). Dalam menjalankan fungsi legislasi, DPD tidak menjalankan fungsinya secara utuh. Hal ini terjadi karena DPD tidak ikut menjalankan fungsi legislasi sampai pada proses akhir, yaitu ketika RUU disetujui untuk menjadi UU. Dalam pembahasan RUU menjadi UU, DPD hanya ikut membahas dalam pembicaraan Tingkat I, sedangkan untuk pembicaraan Tingkat II, yang akan bermuara pada persetujuan RUU menjadi UU hanya melibatkan DPR dan Presiden.

Dengan demikian, dapat terjadi bahwa DPR dan Presiden tidak memperhatikan pertimbanganpertimbangan yang diberikan oleh DPD pada awal pembentukan UU. Berdasarkan hal tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa fungsi legislasi DPD sebagai bagian dari lembaga perwakilan tidak signifikan. Fungsi legislasi sebenarnya didominasi oleh DPR, oleh karena DPR menjadi penentu akhir dalam fungsi legislasi, sedangkan DPD hanyalah berperan pada awal dilakukannya fungsi legislasi oleh lembaga perwakilan. Sebagai lembaga negara, kedudukan DPR dan DPD sebenarnya berada pada tingkatan yang sama, sebagaimana kedudukan lembaga negara yang lain. Namun demikian, pada kenyataannya kewenangan yang dimiliki oleh DPR dan DPD sangat berbeda. Dalam hal fungsi deliberasi terkait dengan pemilihan anggota BPK, pertimbangan yang diberikan oleh DPD sama sekali tidak memiliki daya ikat terhadap keputusan DPR. Hal ini berbeda misalnya dengan fungsi deliberasi yang dimiliki oleh lembaga-lembaga lain, sebagai contoh fungsi deliberasi yang dimiliki oleh DPR dalam hal pengangkatan duta dan konsul oleh Presiden, sertapenerimaan penempatan duta dari negara lain. Walaupun DPR hanya memberikan pertimbangan, Presiden wajib memperhatikan pertimbangan yang diberikan oleh DPR.Bahkan, pada kenyataannya DPR ikut menentukan apakah seseorang dapat diangkat oleh Presiden untuk menjadi duta atau konsul.

Dengan demikian, secara ideal DPR juga harus memperhatikan pertimbangan yang diberikan oleh DPD dalam hal pemilihan anggota BPK. Walaupun di dalam UUD 1945 tidak terdapat ketentuan yang menyatakan bahwa DPR wajib memperhatikan pertimbangan DPD, namun sejatinya terdapat etika politik dimana DPR harus memperhatikan pertimbangan tersebut. Hal ini terkait dengan penghormatan terhadap pertimbangan yang diberikan oleh lembaga lain yang berkedudukan setingkat