Obligasi Jakarta: Membeli Masa Depan, Melampaui Perdebatan Purbaya-Pramono
Staf Khusus Gubernur DKI Jakarta
·waktu baca 11 menit
Tulisan dari Yustinus Prastowo tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarPolemik kecil barusan terjadi antara Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa dan Gubernur Jakarta Pramono Anung. Pangkalnya adalah rencana Jakarta menerbitkan obligasi daerah. Menkeu Purbaya mempertanyakan urgensinya. “Jakarta nggak perlu juga ngeluarin bonds, uangnya kebanyakan,” katanya. Ia khawatir utang daerah dapat menjadi risiko fiskal jika gagal dibayar dan akhirnya menjadi beban pemerintah pusat. Brasil dan Argentina disebut sebagai peringatan. Sebagai alternatif, Purbaya menyarankan pinjaman melalui PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI).
Gubernur Pramono bergeming. Masukan Menteri Keuangan akan didengarkan, tetapi obligasi tetap diajukan. Alasannya sederhana: Jakarta memang memiliki uang, tetapi juga diperintahkan membangun banyak hal. Jika obligasi tidak dikehendaki, kata Pramono, Dana Bagi Hasil (DBH) Jakarta yang berkurang agar dikembalikan. Sesederhana itu jika logikanya sebatas urusan isi kas.
Di balik perdebatan yang terdengar ringan itu sebenarnya terdapat perbedaan paradigma mengenai keuangan publik yang patut dielaborasi. Purbaya berangkat dari cash position dan risiko fiskal: kalau uang tersedia, mengapa berutang? Pramono bergerak dari kebutuhan investasi dan kapasitas pembiayaan: bagaimana sumber daya hari ini dapat digunakan untuk memperbesar kemampuan Jakarta membangun masa depan?
Dalam perspektif kedua inilah argumen Pramono lebih lengkap. Ia berangkat dari kepemimpinan daerah yang berdenyut dalam keseharian warga dan mengolahnya, tak mengawang di rimba kebijakan dan indikator makro yang kerap terasa abstrak.
Punya Uang Bukan Berarti Tidak Perlu Berutang
Logika “mengapa berutang kalau mempunyai uang?” masuk akal dalam keuangan rumah tangga. Tetapi bagi neraca pemerintah—sebagaimana perusahaan— urusannya jauh lebih kompleks. Ini mirip klaim Menkeu Purbaya yang membanggakan punya SAL ratusan triliun dan di saat bersamaan pemerintah tetap menerbitkan surat utang. kita buktikan utang yang kerap dibilang menggunung itu tak berujung buntung, tapi malah untung.
Maka pertanyaan yang relevan bukan sebatas berapa uang yang tersimpan di kas, tetapi bagaimana aset, kas, pendapatan, kewajiban, dan kapasitas meminjam dikelola untuk menghasilkan manfaat publik terbesar dalam jangka panjang. Inilah yang dinamakan balance-sheet management.
Jakarta menghadapi kebutuhan investasi sangat besar untuk transportasi publik, air bersih, pengelolaan sampah, perumahan, kesehatan, pendidikan hingga ketahanan terhadap perubahan iklim. AT Kearney pernah menghitung total kebutuhan hingga Rp 4700 T untuk dua puluh tahun ke depan. Tentu saja APBD tetap menjadi tulang punggung, tetapi membayangkan transformasi Jakarta menjadi kota global sepenuhnya dibiayai APBD jelas tidak realistis. Terlebih kapasitas fiskal daerah juga menghadapi tekanan akibat pengurangan DBH.
Sejatinya Gubernur Pramono bicara creative financing bukan baru-baru ini saja. Saat kampanye bahkan sudah mengajukan Jakarta Collaborative Fund sebagai gagasan besar bagi pembiayaan kreatif. Karena itu obligasi tidak semestinya sekadar dibaca dan digunakan untuk menutup ketidakmampuan membayar pengeluaran hari ini. Ia digunakan untuk mempertemukan umur pembiayaan dengan umur manfaat aset.
Prinsip ini bahkan secara eksplisit diterapkan New York. Kebijakan pengelolaan utangnya mensyaratkan pembiayaan digunakan untuk belanja modal dan berupaya mencocokkan rata-rata umur obligasi dengan umur ekonomis aset yang dibiayai. New York juga menetapkan debt affordability: pembayaran utang tahunan dijaga tidak melebihi 15 persen penerimaan pajak.
Bayangkan sebuah jalur transportasi seperti LRT, rumah sakit atau sistem pengendalian banjir yang digunakan selama 30 tahun. Mengapa seluruh biayanya harus ditanggung pembayar pajak tahun 2027, sementara generasi 2035 dan 2045 juga menikmatinya? Inilah intergenerational equity: mereka yang menikmati aset publik di masa depan ikut menanggung biaya pembentukannya.
Justru karena Jakarta Kuat
Menariknya, alasan Purbaya bahwa uang Jakarta banyak justru dapat dibalik menjadi argumen bagi penerbitan obligasi. Obligasi seharusnya diterbitkan bukan ketika suatu pemerintah sudah kehabisan uang dan kapasitasnya melemah. Penerbit yang baik justru mempunyai credit worthiness, basis pendapatan yang kuat, tata kelola kredibel dan proyek yang layak. Bukankah Indonesia mendapat rating bagus dan surat utangnya laris manis karena dinilai punya fondasi dan prospek yang cukup kuat?
Mengutip Setyo Budiantoro, pakar SDGs, obligasi dapat dipandang sebagai sebagai creative financing yang dapat memperkuat kapasitas fiskal Jakarta, dengan syarat dana diarahkan pada proyek produktif yang memberi manfaat ekonomi dan sosial jangka panjang. Guru Besar FEB Universitas Brawijaya Prof. Candra Fajri Ananda juga menekankan pentingnya memberi ruang bagi Jakarta sepanjang persyaratan, transparansi, tata kelola dan kelayakan proyek terpenuhi. Pandangan keduanya mengembalikan perdebatan ke tempat yang tepat: bukan utang versus tanpa utang, melainkan utang yang produktif versus utang yang tidak produktif.
Di sini muncul paradoks dari argumen “Jakarta terlalu kaya untuk berutang”. Daerah yang fiskalnya lemah dianggap terlalu berisiko menerbitkan obligasi. Tetapi ketika daerah dengan fiskal kuat ingin menerbitkannya, dikatakan tidak perlu karena mempunyai banyak uang.
Kalau demikian, siapa yang boleh menerbitkan obligasi daerah? Jika logika itu dipertahankan, pasar obligasi daerah Indonesia tidak akan pernah lahir dan Indonesia tidak akan pernah bergerak ke mana pun.
New York: Utang sebagai Instrumen Normal Kota Global
New York memberi contoh menarik. Kota itu tidak memandang obligasi sebagai pembiayaan darurat. Obligasi merupakan bagian normal dari pembiayaan program modal jangka panjang. New York bahkan mempunyai beberapa penerbit, termasuk General Obligation Bonds dan Transitional Finance Authority, untuk membiayai kebutuhan modal kota.
Pelajarannya tentu bukan Jakarta harus meniru struktur New York. Institusi fiskal kedua negara berbeda. Pelajarannya adalah kota yang sehat secara fiskal justru dapat memanfaatkan neracanya untuk membangun lebih cepat, sambil memasang batas ketat agar utang tetap terjangkau.
Dengan kata lain, kemampuan meminjam adalah aset. Tidak menggunakannya sama sekali belum tentu merupakan tanda kehati-hatian; dapat pula berarti aset neraca tidak dimanfaatkan secara optimal. Meminjam Elinor Ostrom, bukankah salah satu ukuran keberhasilan kebijakan publik adalah ketika aset bekerja bagi maslahat publik?
Johannesburg: Dari Krisis menuju Pasar Modal
Barangkali Johannesburg lebih dekat sebagai pelajaran bagi negara berkembang. Pada pertengahan 1990-an kota itu pernah mendekati kebangkrutan. Setelah memperbaiki pengelolaan keuangannya, pada 2004 Johannesburg masuk pasar obligasi. Obligasi pertamanya sebesar 1 miliar rand mendapat respons pasar yang sangat kuat. Kota itu kemudian menerbitkan sejumlah seri obligasi untuk membiayai kebutuhan modalnya.
Yang lebih menarik adalah obligasi berikutnya. Johannesburg menggunakan partial credit guarantee dari International Finance Corporation dan Development Bank of Southern Africa. Jaminan tersebut mencakup hingga 40 persen pokok dan membantu memperpanjang tenor menjadi 12 tahun sekaligus menurunkan spread dibanding obligasi pertamanya. Ini relevan bagi Jakarta.
Penerbitan pertama tidak harus membuktikan keberanian dengan menanggung semua risiko sendiri. Credit enhancement, penjaminan parsial, sinking fund, debt service reserve account, dan struktur pembayaran yang prudent dapat dipakai untuk membangun kepercayaan pasar. Jakarta dapat belajar berjalan sebelum berlari dan memulai dengan start yang baik: koordinasi sejak awal dengan Pusat, dibantu ADB dan IFC/World Bank, lalu melibatkan pelaku dan praktisi untuk memperkaya.
Cape Town memberi contoh tambahan. Kota tersebut menggunakan kombinasi obligasi dan pinjaman jangka panjang untuk membiayai aset modal. Empat obligasi telah diterbitkan dalam program Domestic Medium-Term Note, termasuk green bond yang disertai kerangka pelaporan dan verifikasi. Dengan demikian, obligasi dan pinjaman PT SMI tidak perlu dipertentangkan. Keduanya dapat hidup dalam portofolio pembiayaan yang sama.
Purbaya Benar tentang Satu Hal
Namun Purbaya benar mengingatkan bahwa obligasi bukan makan siang gratis. Sejarah memberi contoh buruk yang harus dipelajari Jakarta. Puerto Rico merupakan peringatan paling keras. Persoalannya bukan semata karena pemerintah menerbitkan obligasi, melainkan karena utang digunakan berulang kali untuk menambal defisit anggaran. Pemerintah juga terlalu optimistis memperkirakan pendapatan, sejumlah lembaga membelanjakan lebih besar daripada alokasi, kewajiban pensiun tidak ditangani memadai, sementara ekonomi mengalami kontraksi berkepanjangan. Akhirnya utang publik membengkak dan Puerto Rico mulai gagal membayar pada 2015.
Pelajaran yang dipetik benderang: never borrow long to finance recurring fiscal weakness.
Obligasi Jakarta tidak boleh menjadi obat bagi defisit struktural, membayar gaji, subsidi rutin atau program populis yang manfaatnya habis sebelum utangnya lunas. Ada pelajaran lain dari Orange County, California. Kebangkrutannya pada 1994 bukan terutama karena penerimaan pajak yang runtuh atau pengeluaran rutin yang berlebihan, tetapi akibat strategi investasi yang sangat leveraged dan terekspos instrumen derivatif. Dampaknya bahkan menular ke pasar obligasi pemerintah lokal lain. Pelajarannya: pemerintah daerah jangan berubah menjadi hedge fund. Instrumen pembiayaan harus sederhana, transparan dan dapat dipahami publik.
Dan Purbaya tidak keliru menyebut Brasil. Pada akhir 1980-an hingga 1990-an, lemahnya kontrol utang subnasional dan kebijakan fiskal ekspansif berulang kali berujung pada krisis utang daerah dan bailout oleh pemerintah federal. Pengalaman tersebut kemudian mendorong Brasil memperkuat disiplin melalui kerangka tanggung jawab fiskal.
Namun justru di sinilah kesimpulan dari sejarah berbeda dari kekhawatiran Purbaya. Pelajaran Brasil bukan “daerah jangan berutang”, melainkan “jangan membangun sistem yang membuat daerah yakin pusat akan selalu menyelamatkannya.”
Bangun Pagar sebelum Berutang
Maka sebelum obligasi pertama diterbitkan, Jakarta tentu berkomitmen mengumumkan sendiri pagar pengamannya.
Pertama, golden rule: obligasi hanya untuk belanja modal dengan umur manfaat melampaui tenor pembiayaan, bukan belanja rutin. Sudah dipublikasikan daftar proyek yang akan dibiayai, mulai dari LRT, rumah sakit, waduk, kolam retensi, rumah susun, hingga sekolah.
Kedua, debt-service ceiling internal yang lebih konservatif daripada batas maksimum regulasi. New York, misalnya, menggunakan rasio pembayaran utang terhadap penerimaan pajak sebagai indikator utama keterjangkauan utang. Jakarta menetapkan angka Rp 5,6 T, jauh di bawah batas aman sekitar Rp 17-20 T.
Ketiga, melakukan stress test. Jakarta harus mampu membayar kupon dan pokok bahkan ketika PAD melambat, transfer pusat turun, suku bunga naik atau terjadi guncangan ekonomi. Tren pendapatan perpajakan Jakarta tumbuh konsisten dan stabil, padahal cukup royal mengobral insentif.
Keempat, membangun sinking fund atau debt-service reserve sehingga pembayaran utang tidak sepenuhnya bergantung pada kondisi APBD tahun berjalan. Ini sedang berproses melalui Raperda cadangan daerah sesuai Permenkeu.
Kelima, proyek melalui proses reviu profesional. Jangan sampai proyek dipilih karena menarik secara politik tetapi buruk secara ekonomi, maka selain reviu internal di Bappeda didampingi ADB dan World Bank, juga akan direviu oleh Bappenas.
Keenam, implementasi full disclosure. Publik harus dapat melihat proyek yang dibiayai, jumlah dana yang digunakan, progres fisik, indikator manfaat, pembayaran bunga dan sisa kewajiban.
Ketujuh, bila diterbitkan sebagai green, social atau sustainability bond, ukuran hingga ke outcome, bukan hanya output. Setyo Budiantoro tepat mengingatkan risiko greenwashing: label hijau tidak berarti apa-apa tanpa manfaat yang terukur dan dapat diverifikasi.
Dengan tujuh pagar itu, kehati-hatian Menkeu Purbaya justru dapat menjadi bagian dari desain sempurna Gubernur Pramono.
Lebih dari Sekadar Pinjaman
Purbaya menawarkan pinjaman PT SMI sebagai alternatif. Itu pilihan yang baik, tetapi bukan substitusi sempurna. Pinjaman maupun obligasi sama-sama menciptakan liability. Namun obligasi mempunyai fungsi tambahan: menciptakan price discovery, memperluas basis investor, membangun credit track record pemerintah daerah, memaksa keterbukaan kepada investor dan lembaga pemeringkat, serta memperdalam pasar keuangan domestik.
Armand Suparman dari KPPOD tepat ketika menempatkan obligasi daerah bukan semata sebagai masalah utang, tetapi bagian dari pendalaman pasar keuangan dan pematangan desentralisasi fiskal. Bahkan pengalaman Johannesburg menunjukkan bahwa obligasi tidak harus menggantikan pinjaman bank dan lembaga pembangunan. Obligasi justru menambah pilihan sehingga pemerintah dapat memilih kombinasi tenor, biaya dan risiko yang paling efisien. Studi Bank Dunia mencatat bahwa pinjaman institusi keuangan dalam beberapa keadaan bahkan dapat menawarkan harga atau masa tenggang yang lebih menarik daripada obligasi.
Maka prinsipnya bukan bond at all costs, tetapi choose the right instrument for the right asset.
Membeli Masa Depan
Ada satu dimensi yang membuat obligasi lebih menarik bagi Jakarta: partisipasi warga. Jika sebagian obligasi kelak dapat diakses masyarakat, warga Jakarta tidak hanya menjadi pembayar pajak dan penerima layanan. Mereka dapat menjadi investor pembangunan kotanya sendiri. Dan ini secara nyata sudah tampak dalam gairan warganet di media sosial. Bukankah paradigma ini yang sejak lama dipakai Kemenkeu ketika menawarkan ORI ritel: ada patriotisme dalam investasi.
Tabungan hari ini membiayai LRT, sekolah, rumah sakit, pengendalian banjir, pengolahan sampah atau perumahan yang manfaatnya dinikmati hingga puluhan tahun mendatang. Maka narasinya berubah: Jakarta tidak berutang karena kekurangan uang. Jakarta sedang membeli masa depannya.
Di sinilah Pramono melampaui Purbaya. Purbaya melihat obligasi terutama melalui lensa risiko fiskal—dan sejarah menunjukkan kekhawatiran itu sah. Tetapi jika risiko tersebut dikelola dengan benar, Pramono melihat sisi lain yang lebih besar: kapasitas neraca, investasi lintas generasi, disiplin pasar, diversifikasi pembiayaan dan kesempatan membangun pasar municipal finance Indonesia.
Jalan terbaik bukan memilih keberanian Pramono atau kehati-hatian Purbaya. Melainkan menggunakan keberanian Pramono dan dikombinasikan dengan resep kehati-hatian Purbaya.
Pemerintah pusat tidak seyogianya perlu menghalangi eksperimen ini. Dengan menjadikan Jakarta pilot project obligasi daerah dengan standar tata kelola tertinggi, kita akan mempunyai model bagi daerah lain. Kita bisa mulai dalam skala terukur, pilih beberapa proyek terbaik, bangun credit history, laporkan hasilnya secara terbuka, kemudian evaluasi sebelum memperbesar penerbitan.
Jika berhasil, yang lahir bukan sekadar obligasi Jakarta senilai beberapa triliun rupiah. Yang lahir adalah kelas baru pemerintah daerah Indonesia: pemerintah yang tidak hanya mampu mengelola anggaran, tetapi juga neraca; tidak hanya membelanjakan pendapatan hari ini, tetapi mampu mengubah kredibilitas hari ini menjadi investasi bagi generasi berikutnya.
Kota besar tidak dibangun hanya dengan uang yang tersedia. Ia dibangun dengan kemampuan mengubah kepercayaan menjadi modal, dan modal menjadi masa depan. Gubernur Pramono tampaknya ingin menyampaikan pesan ini. Ia bermimpi dan sekaligus ingin mewujudkannya.