Program Pensiun ASN (#2): Sejarah dan Tantangan Transformasinya

Ilustrasi Pembahasan Reformasi Program Pensiun ASN. Ilustrasi: AI Generated/Dok. Pribadi.

Program Pensiun Aparatur Sipil Negara (ASN) bukanlah sekadar bentuk penghargaan atas pengabdian Pegawai ASN kepada negara, tetapi juga merupakan cerminan perjalanan sejarah bangsa Indonesia. Program pensiun ini diselenggarakan sebagai bentuk komitmen negara untuk menjamin kesejahteraan para pensiunan ASN setelah mereka tidak lagi bekerja sebagai abdi negara. Penyelenggaraan program pensiun ini telah mengalami banyak perubahan sejalan dengan dinamika sosial, ekonomi dan politik lintas zaman, mewarnai lini masa perjalanan bangsa Indonesia. Dari zaman kolonial hingga saat ini, program pensiun terus bertransformasi, membawa tantangan sekaligus peluang baru yang menyertainya. Selama lini masa tersebut Pegawai ASN adalah Pegawai Negeri Sipil (PNS).

Sejarah dan perkembangan program pensiun ASN atau lebih tepatnya program pensiun PNS menarik untuk ditelusuri. Berikut ini gambaran ringkas perkembangan program pensiun PNS berdasarkan periode sejarah bangsa Indonesia:

Program Pensiun Zaman Kolonial Belanda: Ketimpangan dalam Penghargaan

Pada masa kolonial, khususnya awal abad ke-20, sistem pensiun diselenggarakan sebagai bagian dari upaya pemerintah kolonial Hindia Belanda untuk merekrut dan mempertahankan pegawai negeri agar tetap loyal. Namun, program pensiun ini diselenggarakan dengan cara yang sangat diskriminatif dengan karakteristik yaitu:

• Penerima Manfaat: Program pensiun ini pada awalnya diberikan secara penuh hanya kepada pegawai Eropa saja yang bekerja di pemerintahan. Sebaliknya, pegawai pribumi, yang sebagian besar menduduki jabatan administratif tingkat rendah, sering kali hanya diikutsertakan dalam program pensiun setelah bekerja puluhan tahun. Manfaat pensiun untuk pegawai pribumi nilainya jauh lebih kecil dibanding yang diterima oleh pegawai Eropa. Bahkan banyak juga pegawai pribumi yang tidak mendapatkan manfaat pensiun sama sekali. Diskriminasi asal-usul ras sangat nyata dihadapi rakyat pribumi yang terjajah di tanah air mereka.

• Skema Manfaat dan Sumber Pendanaan: Manfaat pensiun diberikan berdasarkan skema manfaat pasti (defined benefit) yang dihitung berdasarkan masa kerja dan gaji terakhir. Besarnya manfaat pensiun lebih kecil untuk pegawai pribumi dibandingkan dengan pegawai Eropa. Program pensiun ini didanai langsung oleh pemerintah kolonial melalui anggaran pemerintah. Anggaran untuk dana pensiun tersebut sepenuhnya berasal dari pajak yang dipungut oleh pemerintah kolonial dari rakyat, khususnya para petani pribumi.

• Tujuan Utama: Program pensiun ini lebih berfungsi sebagai alat kontrol sosial agar pegawai negeri tetap setia kepada pemerintah kolonial dan tidak bergabung dengan pergerakan nasionalis. Pegawai pribumi yang bekerja pada pemerintahan kolonial diberikan janji jaminan pensiun apabila membuktikan loyalitas kepada pemerintah kolonial.

Program Pensiun Masa Kemerdekaan dan Orde Lama: Perjuangan Program Pensiun Nasional

Pemerintah Indonesia pada masa awal berdirinya negara menghadapi tantangan yang sangat besar dalam membangun sistem administrasi negaranya, termasuk dalam hal pengelolaan program pensiun PNS. Program pensiun PNS menjadi salah satu agenda prioritas pemerintah, meskipun pada saat itu sumber daya ekonomi sangat terbatas dan situasi politik nasional juga belum stabil. Program pensiun pada saat itu diselenggarakan dengan karakteristik antara lain:

• Adopsi Sistem Pensiun Warisan Kolonial: Pemerintah Indonesia menggunakan sistem pensiun warisan kolonial sebagai kerangka dasarnya, tetapi dengan melakukan beberapa penyesuaian utama agar program pensiun lebih sesuai dengan kebutuhan nasional yang diselaraskan dengan kondisi sosial dan ekonomi negara yang belum lama merdeka. Salah satu langkah strategis pemerintah pada saat itu adalah penetapan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1952 tentang Pensiun Pegawai Negeri Sipil dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1956 tentang Pembelanjaan Pensiun. Undang-undang ini menggantikan regulasi pemerintah kolonial dan menjadi tonggak penting dalam sejarah program pensiun PNS di Indonesia. Pengaturan program pensiun PNS menjadi lebih adil dan tanpa diskriminasi.

• Peran Ideologis Kebangsaan: Fokus utama pemerintah saat itu adalah memastikan pembayaran manfaat pensiun dapat dilaksanakan, meskipun dengan adanya keterbatasan anggaran negara. Program pensiun menjadi simbol penting bahwa negara berkomitmen terhadap kesejahteraan para abdi negaranya, penghargaan terhadap kontribusi PNS dalam membangun negara baru. Meskipun mengalami tantangan ekonomi yang sangat berat, masa pemerintahan ini menjadi tonggak awal penyelenggaraan program pensiun PNS yang lebih inklusif.

• Penerima Manfaat: Pemerintah sejak awal kemerdekaan telah berupaya memperbaiki sistem pensiun PNS dengan memperluas cakupan dan meningkatkan manfaat pensiunnya. Peningkatkan cakupan dan manfaat pensiun ditetapkan sebagai bagian dari program kesejahteraan nasional, yang pembiayaannya bergantung sepenuhnya pada anggaran negara. Penerima manfaat mencakup semua PNS tanpa diskriminasi ras atau golongan. Semua pensiunan PNS, tanpa memandang asal-usul, mulai menerima manfaat pensiun secara adil, meskipun nilainya masih terbatas.

• Skema Manfaat dan Pendanaan Pensiun: Skema manfaat pasti (defined benefit) warisan kolonial tetap digunakan, dimana manfaat pensiun dihitung berdasarkan masa kerja dan gaji terakhir. Manfaat pensiun sepenuhnya dibiayai langsung dari anggaran negara. Tidak ada institusi khusus untuk mengelola dana pensiun, tidak ada sistem tabungan atau investasi yang dapat menopang kebutuhan pembayaran pensiun dalam jangka panjang. Tanpa adanya cadangan dana pensiun, program pensiun ini pada akhirnya menghadapi masalah kesinambungan fiskal, mulai menjadi beban bagi keuangan negara.

• Tantangan Krisis Ekonomi dan Politik: Krisis ekonomi yang terjadi pasca kemerdekaan membatasi kemampuan pemerintah untuk membayar pensiun tepat waktu. Selain itu, jumlah PNS terus meningkat sehingga menambah beban keuangan negara. Pensiunan PNS pada masa pemerintahan ini harus berjuang keras untuk memenuhi kebutuhan hidupnya karena nilai uang pensiun sering kali tidak mencukupi kebutuhan untuk hidup yang layak. Sementara itu, pada awal tahun 1960-an, Indonesia juga mengalami hiperinflasi parah yang sekaligus dibarengi dengan ketidakstabilan politik nasional. Nilai uang pensiun merosot sangat tajam bahkan cenderung tidak berarti lagi. Banyak pensiunan yang hidup dalam kesulitan ekonomi yang sangat berat, meskipun secara administratif mereka tercatat menerima manfaat pensiun. Pemerintah juga mengalami penurunan kemampuan untuk membayar manfaat pensiun, sering terjadi keterlambatan pembayaran pensiun.

Program Pensiun Era Orde Baru: Fondasi Stabilitas dan Modernisasi

Pemerintahan Orde Baru (1966–1998) melaksanakan reformasi yang signifikan terhadap program pensiun PNS. Stabilitas ekonomi dan politik telah memberikan ruang yang cukup bagi pemerintah untuk memperbaiki sistem pensiun PNS. Karakteristik dan tantangan program pensiun PNS pada era pemerintahan ini antara lain:

• Pembentukan Lembaga Pengelola Program Pensiun: Pemerintah telah membentuk lembaga untuk mengelola program pensiun PNS pada tanggal 17 April 1963. Lembaga dimaksud adalah Perusahaan Negara Dana Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri (PN TASPEN) yang selanjutnya mengalami perubahan kelembagaan hingga akhirnya menjadi PT Taspen. Meskipun dibentuk pada akhir pemerintahan Orde Lama, namun PT Taspen baru benar-benar berfungsi efektif di era Orde Baru. PT Taspen diberikan tugas untuk mengelola pembayaran manfaat pensiun dan tabungan hari tua bagi pensiunan PNS secara lebih profesional.

• Reformasi Program Pensiun: Berdasarkan pengalaman atas krisis ekonomi yang ditandai terjadinya hiperinflasi sebelumnya, pemerintah melaksanakan reformasi program pensiun PNS. Salah satu langkah strategis pemerintah adalah menetapkan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969 tentang Pensiun Pegawai dan Pensiun Janda/Duda Pegawai yang mencabut Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1952 tentang Pensiun Pegawai Negeri Sipil. Undang-Undang ini menjadi fondasi bagi stabilisasi dan modernisasi program pensiun PNS.

• Skema Pensiun dan Pembiayaan Pensiun: Skema pensiun berupa manfaat pasti (defined benefit) dengan skema pembiayaan manfaat pensiunnya Pay-As-You-Go (PAYG), dimana manfaat pensiun dibayar langsung dari anggaran negara. Besaran manfaat pensiun dihitung berdasarkan masa kerja dan gaji pokok terakhir. Skema pembiayaan manfaat pensiun ini berjalan lancar ketika perekonomian negara selalu tumbuh dan tanpa gejolak krisis.

• Kesejahteraan Meningkat dan Tekanan Fiskal Mulai Terjadi: Pemerintahan Orde Baru menikmati masa dimana pertumbuhan ekonomi relatif tinggi yang ditopang oleh kestabilan politik sehingga pemerintah mampu memberikan kenaikan manfaat pensiun secara berkala. Pensiunan PNS pada era pemerintahan ini menikmati tingkat kesejahteraan yang relatif lebih baik dibandingkan era sebelumnya. Namun, sejalan dengan peningkatan jumlah PNS yang signifikan pada dekade 1980-an mulai menimbulkan gejala tekanan fiskal. Skema PAYG yang sepenuhnya bergantung pada anggaran negara, mulai menunjukkan kelemahannya. PAYG mulai menghadapi tantangan kesinambungan pembayaran, sebuah risiko fiskal jangka panjang.

Transformasi dan Tantangan Pengelolaan Program Pensiun ASN Di Era Reformasi

Berakhirnya era pemerintahan Orde Baru, memunculkan beragam tuntutan untuk mereformasi pengelolaan program pensiun PNS. Dorongan reformasi program pensiun PNS pada awalnya dipengaruhi oleh perubahan besar dalam sistem pemerintahan dan dinamika perubahan sosial ekonomi nasional. Pada era reformasi ini program pensiun PNS sedang diupayakan untuk bertransformasi menjadi program pensiun ASN.

Amanat Transformasi Program Pensiun ASN:

1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara mengamanatkan transformasi program pensiun PNS. Transformasi skema pensiun dari manfaat pasti (defined benefit) menjadi iuran pasti (defined contribution), skema pembiayaan manfaat pensiun dari PAYG menjadi Fully Funded. Dalam skema ini, pembiayaan manfaat pensiun berasal dari iuran peserta dan pemerintah yang diinvestasikan selama masa kerja, bukan dari anggaran negara secara langsung. Harapannya, negara akan terbebas dari resiko fiskal dalam jangka panjang. Sayangnya, implementasi skema pensiun ini tidak segera terwujud akibat kendala penyusunan regulasi dan kesiapan infrastruktur pengelolaan program pensiun hasil transformasi.

2. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara yang mencabut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, mempertegas perlu segara dilaksanakannya transformasi program pensiun PNS yang sampai saat ini belum juga berhasil dilaksanakan. Diperkenalkan konsep baru dalam program pensiun yang semula program pensiun PNS menjadi program pensiun ASN. Pemerintah menginisiasi penggunaan skema pensiun campuran (hybrid) yang menggabungkan skema pensiun manfaat pasti dan iuran pasti, dimana pembiayaan manfaat pensiunnya akan lebih banyak bertumpu pada skema Fully Funded. Pendekatan ini bertujuan untuk menciptakan program pensiun yang lebih berkesinambungan secara fiskal, adil dan sejahtera bagi setiap generasi pensiunan PNS, dan fleksibel dalam pengelolaan dana pensiunnya.

Tantangan Pengelolaan Program Pensiun ASN

Tuntutan segera dilaksanakan transformasi program pensiun ASN pada dasarnya merupakan respon logis sebagai akibat dari sejumlah tantangan yang mendesak untuk diadaptasikan yaitu:

1. Perubahan Demografi: Indonesia sedang menghadapi fenomena penuaan populasi. Ketika usia harapan hidup yang semakin panjang, durasi pembayaran manfaat pensiun juga akan semakin lama. Hal ini meningkatkan risiko ketidakseimbangan antara kontribusi yang diterima selama masa kerja dan manfaat yang dibayarkan setelah Pegawai ASN pensiun.

2. Beban Fiskal: Apabila skema pembiayaan PAYG masih terus berlaku dan peningkatan jumlah Pegawai ASN juga tetap berlanjut, maka pembayaran pensiun ASN akan terus membebani anggaran negara. Anggaran negara untuk pembayaran manfaat pensiun ASN mencapai triliunan rupiah dan akan terus meningkat setiap tahunnya seiring bertambahnya jumlah pensiunan dan adanya kebijakan kenaikan manfaat pensiun ASN.

3. Tuntutan Peningkatan Kesejahteraan Pensiunan: Meskipun program pensiun telah dirancang untuk menjamin kesejahteraan lanjut usia, namun banyak pensiunan ASN yang masih merasa manfaat pensiun yang diterimanya tetap tidak akan mencukupi untuk memenuhi kebutuhan hidup yang layak. Hal ini terutama dirasakan oleh pensiunan ASN dengan pangkat rendah.

4. Kesenjangan Antargenerasi Pensiunan ASN: Skema pembiayaan PAYG berisiko menciptakan ketimpangan antargenerasi. Generasi muda yang saat ini bekerja sebagai Pegawai ASN akan menanggung beban pensiun generasi sebelumnya, sementara mereka sendiri akan menghadapi ketidakpastian besaran manfaat pensiunnya di masa depan.

Pemikiran Konstruktif Menuju Transformasi Program Pensiun ASN

Terhadap berbagai tantangan pengelolaan program pensiun, berikut ini merupakan pemikiran konstruktif yang dapat dipertimbangkan oleh pemerintah untuk melaksanakan transformasi program pensiun ASN yaitu:

1. Penguatan Regulasi dan Pengawasan: Pemerintah perlu segera menyusun regulasi yang lebih tegas mengenai transformasi program pensiun ASN. Regulasi teknis dipastikan implementatif disertai dengan penguatan fungsi pengawasan integritas untuk memastikan pengelolaan dana pensiun dilakukan secara akuntabel dan berkesinambungan. Regulasi transformasi program pensiun ASN diarahkan untuk peningkatan kesejahteraan pensiunan ASN yang lebih baik, mengurangi resiko kesinambungan fiskal, dan akuntabilitas dalam pengelolaan sistemnya. Peningkatan batas usia pensiun menyesuaikan kenaikan angka harapan hidup, revisi proporsi iuran terhadap penghasilan berdasarkan regulasi reformasi sistem penggajian ASN, dan pembentukan dana pensiun yang investasinya dikelola oleh lembaga dana pensiun terpercaya, merupakan pilihan kebijakan strategis yang perlu dipertimbangkan secara seksama oleh pemerintah.

2. Diversifikasi Sumber Pendanaan Pensiun: Pemerintah perlu segera melaksanakan transisi skema pembiayaan pensiun menjadi fully funded, dimana pemerintah dan Pegawai ASN melakukan pembayaran iuran pensiunnya dalam dana pensiun. Meningkatkan kesadaran dan partisipasi aktif Pegawai ASN dalam program tabungan pensiun. Dana pensiun yang terkumpul dapat diinvestasikan secara profesional dan akuntabel untuk memberikan hasil pengembangan investasi yang optimal.

3. Digitalisasi Sistem Pensiun: Pemanfaatan teknologi digital dapat meningkatkan efisiensi administrasi program pensiun ASN. Melalui penyelenggaraan digitalisasi, data Pegawai ASN dapat dikelola lebih akurat sehingga proses pembayaran manfaat pensiun ASN menjadi lebih akuntabel dan tepat waktu.

4. Peningkatan Literasi Keuangan Kepada Pegawai ASN: Literasi keuangan menjadi kunci penting agar Pegawai ASN dapat memahami pentingnya kontribusi aktif dalam program pensiun. Pemerintah dan institusi pengelola dana pensiun perlu memberikan edukasi yang komprehensif mengenai manfaat dan mekanisme program pensiun ASN yang baru.

-----AK20241125-----