Mengapa Kebijakan Publik Kita Seringkali "Muddling Through"?

ilustrasi judul dibuat dengan Ai

Pernahkah Anda merasa gemas melihat bagaimana kebijakan publik di negara kita dirumuskan? Baru kemarin sebuah peraturan disahkan, bulan depan sudah direvisi. Baru sebulan sebuah program kementerian diluncurkan, tiba-tiba di lapangan keteteran karena masalah teknis, lalu buru-buru dibuatkan aturan tambahan.

Bagi sebagian pengamat dan masyarakat awam, fenomena ini sering dicap sebagai bukti ketidakmatangan pemerintah. Kita sering memimpikan sebuah kebijakan yang "sempurna sejak dalam pikiran"—sebuah kebijakan komprehensif, ilmiah, berbasis data mutakhir, dan mampu menyelesaikan masalah dari hulu ke hilir tanpa cacat dalam sekali ketok palu.

Namun, benarkah ada kebijakan publik yang sesempurna itu di dunia nyata?

Lebih dari setengah abad lalu, seorang profesor ekonomi dan ilmu politik dari Yale University bernama Charles E. Lindblom menulis dua artikel legendaris di Public Administration Review: "The Science of 'Muddling Through'"(1959) dan "Still Muddling, Not Yet Through" (1979). Lindblom dengan jujur menelanjangi ilusi yang selama ini kita agungkan dalam ruang-ruang akademik dan perencanaan negara.

Menurut Lindblom, mengejar kebijakan yang serba tahu dan serba sempurna (ia menyebutnya sebagai Metode Sinoptik atau Komprehensif) adalah sebuah kemustahilan. Mengapa? Karena manusia—termasuk para dirjen, menteri, bahkan presiden sekalipun—memiliki keterbatasan kapasitas intelektual, keterbatasan informasi, keterbatasan anggaran, dan keterbatasan waktu (bounded rationality).

Dunia sosial kita terlalu kompleks. Ketika pemerintah mencoba merumuskan kebijakan yang terlalu besar dan radikal dalam satu waktu, yang sering terjadi justru adalah kelumpuhan analisis (analysis paralysis), atau lebih buruk lagi: kebijakan yang dipaksakan itu menjadi bom waktu karena mengabaikan detail-detail kecil di lapangan.

Seni "Muddling Through": Melangkah dengan Terukur

Sebagai gantinya, Lindblom memperkenalkan konsep Muddling Through—atau yang secara akademis lebih dikenal sebagai Inkrementalisme. Ini adalah seni mengambil kebijakan melalui langkah-langkah kecil yang berurutan.

Alih-alih merombak total sebuah sistem yang berisiko menciptakan guncangan sosial yang besar, pembuat kebijakan yang bijak biasanya akan membangun kebijakan baru di atas fondasi kebijakan yang sudah ada saat ini. Perubahannya hanya bergeser sedikit demi sedikit (incremental).

Ada tiga alasan mengapa metode melangkah kecil ini sebenarnya jauh lebih aman dan realistis untuk konteks Indonesia:

1. Meminimalisir Risiko Kesalahan Fatal: Jika pemerintah mengambil kebijakan inkremental berbasis eksperimen (trial and error), kesalahan yang terjadi di lapangan akan berskala kecil. Pemerintah bisa dengan cepat memantau umpan balik (feedback) dan melakukan koreksi tanpa harus meruntuhkan seluruh sistem.

2. Menjaga Stabilitas Sosial: Perubahan yang terlalu radikal sering kali memicu penolakan keras dari kelompok kepentingan yang merasa dirugikan. Langkah kecil memungkinkan terjadinya adaptasi sosial yang lebih mulus.

3. Efisiensi Informasi: Pembuat kebijakan tidak perlu menunggu riset raksasa yang memakan waktu bertahun-tahun untuk mulai bertindak. Mereka cukup menganalisis dampak dari perubahan-perubahan kecil yang dilakukan secara berkala.

Lindblom bahkan mengingatkan bahwa inkrementalisme tidak sama dengan lambat. Jika langkah-langkah kecil itu diambil dengan frekuensi yang cepat dan konsisten, kita justru bisa mencapai perubahan besar dan mendasar secara lebih stabil daripada menunggu satu lompatan besar yang belum tentu berhasil.

Hal menarik lain dari pemikiran Lindblom adalah konsep Partisan Mutual Adjustment (PMA). Kebijakan publik yang baik di negara demokrasi jarang sekali lahir dari meja satu orang koordinator pusat yang super cerdas. Kebijakan publik yang tangguh biasanya merupakan hasil akhir (resultants) dari interaksi, negosiasi, dan kompromi politik antar berbagai kelompok kepentingan.

Di Indonesia, kita melihat ini dalam proses legislasi. Ada LSM lingkungan yang berteriak tentang ekologi, ada asosiasi pengusaha yang bicara tentang investasi, ada serikat buruh yang menuntut kesejahteraan, dan ada kementerian teknis yang menjaga regulasi. Masing-masing bertindak sebagai watchdog bagi kepentingannya sendiri.

Proses saling memengaruhi, saling menekan, dan saling menyesuaikan diri inilah yang pada akhirnya melahirkan titik temu kebijakan. Memang prosesnya terlihat gaduh, tidak linier, dan kadang melelahkan. Namun, secara substantif, hasil dari "kegaduhan demokrasi" ini sering kali jauh lebih komprehensif menangkap aspirasi publik ketimbang keputusan sepihak yang sentralistik.

Catatan Kritis untuk Indonesia: Jebakan "Grand Issues"

Namun, sebagai praktisi dan analisis kebijakan publik, kita juga harus jujur melihat kritik tajam Lindblom di tahun 1979. Ia mengingatkan bahwa model kompromi jamak (pluralisme) ini hanya bekerja efektif pada isu-isu sekuler atau isu biasa (ordinary issues), seperti penyesuaian tarif, anggaran rutin, atau revisi pasal-pasal teknis.

Ketika dihadapkan pada isu-isu besar dan fundamental (grand Issues) - seperti ketimpangan distribusi kekayaan, reformasi agraria yang struktural, penataan oligarki, hingga perubahan mendasar pada konstitusi - model kompromi ini sering kali mandul. Isu-isu besar ini sering kali sengaja "dihilangkan" dari agenda pembicaraan publik karena adanya homogenitas opini dari para elite yang sudah mapan. Di sinilah tantangan kita di Indonesia.

Kompromi dalam Merajut Kebijakan

Pada akhirnya, tulisan ini tidak mengajak kita untuk pasrah pada kebijakan yang tambal sulam. Sebaliknya, saya ingin mengajak para pengambil kebijakan, aktivis, dan akademisi untuk bersikap lebih realistis.

Kita harus berhenti menuntut kesempurnaan mutlak dari sebuah lembar regulasi baru. Yang perlu kita tuntut dan perbaiki adalah keterampilan kita dalam melakukan analisis inkremental. Pemerintah harus lebih peka mendengarkan kritik di lapangan, lebih cepat merespons umpan balik, dan tidak tabu untuk merevisi aturan demi perbaikan sekecil apa pun.

Menghadapi kompleksitas Indonesia dengan lebih dari 280 juta penduduk, melepaskan fantasi kebijakan yang "serba tahu" dan mulai fokus pada perbaikan-perbaikan strategis yang terukur secara bertahap adalah jalan paling rasional yang bisa kita tempuh.

Mari kita terus berjalan, meski harus muddling through, meski terantuk-antuk, tetapi kita tetap maju melangkah ke depan.

Penulsi: M. Chozin Amirullah, adalah seorang analis kebijakan publik, aktivis sosial, dan pegiat literasi tata kelola pemerintahan.