Sejauh Apa Peran ASEAN dalam Isu Kabut Asap di Indonesia?
Dosen Jurusan Hubungan Internasional Universitas Riau
·waktu baca 6 menit
Tulisan dari Arif Wicaksa tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
Kabut asap akibat kebakaran hutan dan lahan di Indonesia merupakan persoalan lingkungan yang tidak hanya dirasakan oleh masyarakat Indonesia namun juga berdampak lintas batas, terutama bagi Malaysia dan Singapura. Dampaknya meliputi gangguan kesehatan masyarakat, aktivitas ekonomi, dan hubungan diplomatik antarnegara. Persoalan ini menunjukkan bahwa masalah domestik suatu negara dapat menimbulkan konsekuensi regional sehingga membutuhkan kerja sama internasional. ASEAN sebagai organisasi regional Asia Tenggara telah membentuk ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) sebagai kerangka kerja sama untuk menangani pencemaran asap lintas batas. Namun, keberadaan perjanjian tersebut tidak otomatis menjamin kepatuhan negara anggotanya. Tulisan ini berargumen bahwa ASEAN pada dasarnya mampu menekan Indonesia melalui diplomasi, norma regional, dan komitmen institusional, tetapi efektivitas tekanan tersebut dibatasi oleh nilai yang dianut ASEAN seperti prinsip non-intervensi, penghormatan terhadap kedaulatan negara, dan lemahnya mekanisme penegakan kesepakatan regional.
PerbesarASEAN sebagai Institusi Tata Kelola Regional
Dalam perspektif liberalisme institusional, institusi internasional pada dasarnya berfungsi memfasilitasi kerja sama melalui pembentukan aturan, pertukaran informasi, dan koordinasi antarnegara. Kabut asap lintas batas merupakan persoalan yang sulit diselesaikan dengan mengandalkan upaya satu negara secara unilateral karena aktivitas di suatu negara dapat menimbulkan kerugian bagi negara lain. ASEAN berperan sebagai forum yang memungkinkan negara anggotanya membangun komitmen dan usaha bersama untuk mencegah dan mengendalikan pencemaran asap. Namun, karakter kelembagaan ASEAN membatasi kemampuannya untuk memaksakan keputusan terhadap negara anggota. Prinsip kedaulatan, konsensus, dan non-intervensi menjadi landasan penting dalam hubungan regional ASEAN. Prinsip tersebut membantu mempertahankan kerja sama, tetapi juga membatasi intervensi terhadap kebijakan domestik negara anggota. Dengan demikian, efektivitas ASEAN tidak cukup dinilai dari keberadaan aturan regional, tetapi juga dari kemampuannya mendorong negara anggota untuk melaksanakan komitmen yang telah disepakati.
AATHP sebagai Instrumen Kerja Sama Regional
Instrumen utama ASEAN dalam menangani kabut asap adalah AATHP, yang ditandatangani pada 2002 dan mulai berlaku pada 2003. Indonesia meratifikasi perjanjian tersebut pada 2014 dan menyerahkan instrumen ratifikasinya kepada Sekretariat ASEAN pada Januari 2015. Ratifikasi ini memperkuat dasar formal partisipasi Indonesia dalam kerja sama regional untuk mengendalikan pencemaran asap. AATHP menyediakan kerangka bagi negara anggota untuk bekerja sama dalam mencegah dan mengendalikan kebakaran hutan serta lahan. Perjanjian ini juga mendukung koordinasi regional, pertukaran informasi, dan bantuan dalam penanganan kebakaran. Dengan demikian, ASEAN memiliki dasar normatif untuk mendorong Indonesia mengambil tindakan yang sesuai dengan komitmen regionalnya.
Meskipun demikian, AATHP tidak memberikan ASEAN kewenangan langsung untuk mengambil alih kebijakan lingkungan Indonesia. Efektivitasnya bergantung pada kerja sama dan pelaksanaan komitmen negara anggota. Dengan kata lain, dapat dipahami bahwa prinsip kedaulatan dan lemahnya mekanisme penegakan (enforcement) menjadi tantangan bagi efektivitas AATHP. Artinya, perjanjian tersebut mampu menyediakan dasar kerja sama, tetapi tidak otomatis menjamin pelaksanaan kewajiban secara efektif.
Kapasitas ASEAN dalam Menekan Indonesia
ASEAN memiliki beberapa instrumen untuk mempengaruhi perilaku Indonesia. Pertama, tekanan diplomatik dapat disampaikan melalui pertemuan regional maupun hubungan bilateral. Malaysia dan Singapura bisa saja secara bilateral mendesak Indonesia untuk meningkatkan pencegahan kebakaran dan pengendalian kabut asap. Pembahasan persoalan tersebut dalam forum ASEAN juga dapat meningkatkan perhatian politik terhadap dampak lintas batas. Tekanan diplomatik tidak harus berupa ancaman sanksi, tetapi dapat mendorong Indonesia mempertimbangkan konsekuensi kebijakannya terhadap hubungan dengan negara tetangga.
Kedua, ASEAN dapat memberikan tekanan normatif melalui komitmen dalam AATHP. Setelah menyepakati perjanjian, negara anggota kemudian menghadapi ekspektasi untuk bertindak sesuai dengan tujuan dan kewajibannya. Ketika kabut asap kembali menimbulkan dampak lintas batas, komitmen tersebut dapat menjadi dasar bagi negara lain untuk meminta Indonesia memperbaiki pelaksanaan kebijakannya. Dengan demikian, penanganan kabut asap tidak hanya dipandang sebagai urusan domestik, tetapi juga sebagai bagian dari tanggung jawab dalam kerja sama regional.
Ketiga, faktor tekanan reputasional dapat mempengaruhi pertimbangan pemerintah Indonesia. Sebagai negara penting di Asia Tenggara, Indonesia tentu berkepentingan untuk menjaga hubungan regional dan citranya sebagai mitra kawasan yang kooperatif. Kritik dari negara tetangga berpotensi meningkatkan biaya diplomatik apabila Indonesia dinilai tidak serius menangani kabut asap.
Ketiga instrumen tersebut menunjukkan bahwa ASEAN bukan institusi yang sepenuhnya tidak berdaya. ASEAN pada dasarnya dapat mempengaruhi kalkulasi politik Indonesia melalui diplomasi, norma, dan reputasi. Namun, kemampuan untuk mempengaruhi keputusan berbeda dari kemampuan untuk memaksakan keputusan. Tekanan regional dapat mendorong Indonesia bertindak, tetapi hasil akhirnya tetap bergantung pada respons pemerintah Indonesia.
Batas Kemampuan ASEAN: Kedaulatan dan Penegakan
Keterbatasan utama ASEAN terletak pada prinsip kedaulatan dan non-intervensi. Kebijakan pengelolaan hutan, penggunaan lahan, pengawasan perusahaan, dan penegakan hukum merupakan bagian dari kewenangan domestik dan kedaulatan Indonesia. ASEAN tidak memiliki kewenangan umum untuk mengambil alih fungsi tersebut atau secara sepihak menentukan kebijakan lingkungan yang harus diterapkan Indonesia. Akibatnya, ketika tekanan regional berbenturan dengan pertimbangan domestik, pemerintah Indonesia tetap memiliki ruang besar untuk menentukan responsnya.
Meskipun demikian, dengan adanya kedaulatan bukan berarti Indonesia bebas mengabaikan kewajiban internasional dan regionalnya. Namun, penekanannya adalah bahwa prinsip non-intervensi membatasi ruang bagi ASEAN untuk mencampuri pelaksanaan kebijakan domestik secara langsung. Kondisi ini memperlihatkan situasi tarik-menarik antara kebutuhan akan tindakan kolektif untuk mengatasi pencemaran lintas batas dan penghormatan terhadap otonomi negara anggota.
Keterbatasan berikutnya adalah lemahnya mekanisme penegakan AATHP. Perjanjian ini tidak menyediakan sistem sanksi koersif atau memaksa yang secara otomatis dapat dijatuhkan ASEAN kepada negara anggota yang dinilai gagal memenuhi komitmennya. Pasal 27 AATHP menekankan penyelesaian sengketa melalui perundingan, konsultasi atau negosiasi. Mekanisme tersebut sesuai dengan pendekatan diplomatik ASEAN, tetapi menjadi sangat terbatas ketika negara yang mendapat tekanan tidak bersedia mengambil tindakan yang diharapkan. Hal ini dapat dianggap sebagai bagian kelemahan mekanisme penegakan sebagai salah satu persoalan penting dalam efektivitas AATHP.
Selain itu, penyelesaian kabut asap membutuhkan implementasi kebijakan di tingkat domestik. Kerja sama regional tidak akan memadai tanpa pengawasan kawasan yang rawan kebakaran, penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran, serta pengendalian kegiatan yang berkontribusi terhadap kebakaran hutan dan lahan. ASEAN bisa jadi dapat memfasilitasi koordinasi dan pertukaran informasi, tetapi pelaksanaan tindakan tersebut tetap bergantung pada kapasitas dan kemauan politik pemerintah Indonesia.
Sementara itu, dari perspektif realisme, keterbatasan ini dapat dijelaskan melalui pentingnya kepentingan nasional dan kedaulatan dalam perilaku negara. Institusi regional dapat memfasilitasi kerja sama, tetapi tidak selalu mampu mengesampingkan pertimbangan politik domestik. Tekanan ASEAN akan lebih berpengaruh ketika sejalan dengan kepentingan Indonesia, seperti menjaga stabilitas regional, melindungi kesehatan masyarakat, dan mempertahankan reputasi internasional. Sebaliknya, apabila tekanan tersebut dipandang bertentangan dengan kepentingan domestik Indonesia, maka kemampuan ASEAN untuk mendorong perubahan menjadi lebih terbatas. Oleh karena itu, persoalan utamanya bukan sekadar keberadaan komitmen regional, melainkan kesenjangan antara komitmen tersebut dan pelaksanaannya.
Kesimpulan
ASEAN pada dasarnya mampu menekan Indonesia dalam isu penanganan kabut asap lintas batas melalui diplomasi, norma regional, dan komitmen institusional dalam AATHP. Tekanan tersebut dapat meningkatkan perhatian politik dan mendorong Indonesia dalam memperkuat pencegahan serta pengendalian kebakaran. Namun, harus dipahami bahwa kemampuan ASEAN lebih bersifat persuasif daripada koersif atau memaksa. Prinsip non-intervensi, penghormatan terhadap kedaulatan, dan lemahnya mekanisme penegakan membatasi kemampuan ASEAN untuk memaksakan perubahan kebijakan domestik Indonesia. Dengan demikian, keberadaan perjanjian regional tidak otomatis menjamin penyelesaian masalah. Kasus kabut asap memperlihatkan bahwa institusi regional dapat memfasilitasi kerja sama dan mempengaruhi perilaku negara, tetapi efektivitasnya tetap bergantung pada kemauan politik serta pelaksanaan komitmen di tingkat nasional.