Mochtar Kusumaatmadja, Konsep Hukum Pembangunan Indonesia

Sumber Foto https://www.pexels.com/id-id/foto/book-tembakan-vertikal-hukum-8731036/

Konsep hukum pembangunan selalu identik dengan nama Mochtar Kusumaatmadja. Nama Mochtar barangkali lebih dikenal publik luas sebagai mantan Menteri Kehakiman dan Menteri Luar Negeri era Orde Baru, atau sebagai sosok di balik Deklarasi Djuanda yang mengubah cara pandang dunia terhadap kedaulatan wilayah laut Indonesia. Namun di kalangan akademisi hukum, kontribusinya yang paling melekat justru datang dari ruang kuliah dan meja seminar. Sebuah kerangka berpikir tentang bagaimana hukum semestinya bekerja di negara yang sedang berkembang.

Mochtar Kusumaatmadja lahir di Jakarta pada 17 Februari 1929, sebagai anak sulung dari tiga bersaudara. Ayahnya, R. Mohammad Taslim Kusumaatmadja, berasal dari Tasikmalaya, sementara ibunya, Sulmini Soerawisastra, berasal dari Kuningan. Masa kecilnya diwarnai oleh dinamika perubahan sistem pendidikan akibat pergantian kekuasaan colonial. Ketika sekolah dasar berbahasa Belanda, kemudian harus beradaptasi dengan sistem pendidikan Jepang setelah masa penjajahan berganti, sebelum akhirnya menamatkan pendidikan menengahnya di beberapa kota, mulai dari Jakarta, Bandung, hingga Cirebon.

Jejak akademisnya benar-benar terbentuk setelah ia menempuh pendidikan tinggi hukum di Perguruan Tinggi Hukum Republik Indonesia. Ini merupakan cikal bakal Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Mochtar kemudian melanjutkan studi ke Yale University di Amerika Serikat dengan beasiswa dari lembaga bantuan pembangunan AS, dan meraih gelar Master of Law dengan predikat cumlaude. Gelar doktornya kemudian diperoleh dari Universitas Padjadjaran (Unpad).

Di Unpad karir akademis Mochtar mekar. Mulai mengajar pada usia yang masih relatif muda 32 tahun dan sudah dipercaya menjadi Dekan Fakultas Hukum. Namun jalan kariernya sempat tersandung persoalan politik. Sikap kritisnya terhadap situasi negara membuatnya diberhentikan dari jabatan dekan pada akhir 1962. Ia pun memilih melanjutkan pengembaraan intelektualnya ke Amerika Serikat, mengikuti program post-doctoral di Harvard Law School dan University of Chicago, sebelum akhirnya kembali ke Tanah Air pada 1967 ketika iklim politik dianggap lebih kondusif.

Sekembalinya ke Indonesia, karir Mochtar justru melesat. Ia dikukuhkan sebagai guru besar ilmu hukum internasional, dan kembali menjabat Dekan Fakultas Hukum, lalu menjadi Pembantu Rektor, hingga akhirnya menjadi Rektor Unpad. Di sela kesibukan akademisnya, Mochtar juga aktif mewakili Indonesia dalam berbagai forum diplomasi internasional, termasuk perundingan Konvensi Hukum Laut yang berlangsung bertahun-tahun hingga akhirnya ditandatangani pada 1982. Puncak karirnya sebagai teknokrat pemerintahan ditandai dengan jabatannya sebagai Menteri Kehakiman pada 1974–1978, kemudian Menteri Luar Negeri pada 1978–1988.

Kombinasi antara peran sebagai akademisi, praktisi hukum, diplomat, sekaligus pejabat negara inilah yang membuat sosok Mochtar sulit dicari padanannya di antara para ahli hukum Indonesia lainnya. Ia bukan sekadar pemikir yang menulis di ruang sunyi, melainkan seorang teknokrat yang turut memegang kekuasaan efektif untuk mewujudkan gagasannya. Dari pengalaman panjang itu, Mochtar tercatat menghasilkan tidak kurang dari 20 buku sepanjang hayatnya.

Untuk memahami mengapa Mochtar sampai pada gagasan hukum pembangunan, kita perlu kembali ke suasana batin Indonesia pada masa pembangunan awal Orde Baru. Saat itu, ada kesan kuat di kalangan masyarakat maupun pemerintah bahwa hukum tidak banyak berperan, bahkan cenderung menghambat laju pembangunan. Hukum dipandang sebagai sesuatu yang lesu, kurang dipercaya kemampuannya untuk menjawab kebutuhan zaman yang serba bergerak cepat.

Mochtar menolak pandangan yang meremehkan fungsi hukum semacam itu. Namun ia juga tidak jatuh ke ekstrem sebaliknya, yakni menganggap hukum sebagai obat mujarab yang bisa menyelesaikan segala persoalan bangsa. Baginya, hukum perlu didudukkan secara proporsional. Sebagai bagian dari kaidah sosial yang hidup berdampingan dengan norma moral, agama, kesopanan, dan adat kebiasaan, namun memiliki ciri khas tersendiri karena penegakannya bisa dipaksakan melalui mekanisme yang teratur.

Dari titik pijak inilah Mochtar merumuskan fungsi hukum yang saling melengkapi. Fungsi konservatif, yaitu menjaga ketertiban masyarakat yang sudah tercapai. Dan fungsi melindungi hasil-hasil pembangunan yang telah diraih agar tidak tergerus. Namun bagi masyarakat yang sedang mengalami perubahan besar-besaran, fungsi menjaga status quo saja dianggap tidak memadai. Hukum, menurut Mochtar, juga harus mampu mengarahkan proses perubahan itu sendiri agar berlangsung secara teratur dan tertib, bukan serampangan.

Menariknya, jika ditelusuri langsung ke naskah-naskah asli karya Mochtar, istilah "hukum pembangunan" sesungguhnya nyaris tidak pernah ia tuliskan secara eksplisit. Yang lebih sering muncul adalah frasa "hukum sebagai sarana pembangunan". Label hukum pembangunan justru lebih banyak dilekatkan oleh murid-murid dan pengulas pemikirannya.

Gagasan besar semacam ini tentu tidak berhenti sebagai wacana filosofis belaka. Mochtar menerjemahkannya ke dalam agenda konkret yang ia sebut sebagai pembinaan hukum nasional, yang mencakup dua pilar utama yaitu pembaruan hukum dan penyempurnaan pendidikan hukum.

Dalam soal pembaruan hukum, Mochtar mengusulkan pendekatan yang cukup pragmatis sekaligus kontroversial yaitu memprioritaskan pembaruan pada bidang-bidang hukum yang dianggap "netral" dari segi budaya, agama, dan struktur sosial masyarakat seperti hukum perseroan, hukum kontrak, dan hukum lalu lintas, sembari menunda pembaruan pada bidang yang dianggap "tidak netral" karena terlalu erat berkelindan dengan nilai budaya dan keagamaan, misalnya hukum perkawinan dan kewarisan. Strategi ini kelak dikenal sebagai upaya membangun hukum berdasarkan wawasan nusantara. Mengusahakan kesatuan hukum nasional semaksimal mungkin, sembari tetap membuka ruang bagi keberagaman ketika situasi menuntutnya.

Mochtar meyakini bahwa pembaruan sistem hukum sebuah negara berkembang dalam jangka panjang sangat bergantung pada pembaruan cara mendidik calon-calon sarjana hukumnya. Sejumlah terobosan pun ia dorong. Penetapan standar kurikulum minimum melalui Sub-Konsorsium Ilmu Hukum, pemasukan kurikulum hukum lingkungan ke Fakultas Hukum Unpad. Pendirian Pendidikan Hukum Klinis di kampus yang sama pada tahun yang sama, hingga perubahan metode pengajaran dari sekadar ceramah satu arah menjadi diskusi aktif berbasis studi kasus dan memorandum hukum.

Pendidikan hukum klinis ini penting untuk digarisbawahi karena menandai pergeseran orientasi pendidikan hukum Indonesia dari yang semula lebih menitikberatkan pendidikan akademis semata, menuju upaya profesionalisasi yang membekali mahasiswa dengan keterampilan teknis misal merancang kontrak, menyusun peraturan, hingga berlatih peran sebagai pengacara, jaksa, maupun hakim.

Sebagai sebuah gagasan yang lahir dari kegelisahan praktis seorang teknokrat, wajar jika hukum pembangunan tidak mudah dipetakan secara rapi ke dalam aliran-aliran pemikiran hukum klasik yang berkembang di dunia Barat. Namun beberapa kemiripan tetap bisa ditelusuri.

Aliran yang menempatkan undang-undang sebagai satu-satunya sumber hukum yang sah. Hukum pembangunan memiliki kesamaan dalam hal mengutamakan hukum tertulis sebagai instrumen utama pembaruan masyarakat. Namun keduanya berbeda dalam menyikapi hukum kebiasaan yang hidup di masyarakat. Jika legisme menutup ruang bagi kebiasaan, hukum pembangunan justru tetap memberi tempat pada bidang-bidang yang dianggap tidak netral secara budaya.

Dengan mazhab sejarah hukum yang dikembangkan Friedrich Karl von Savigny yang meyakini hukum tumbuh secara alami dari jiwa suatu bangsa. Hukum pembangunan hanya bersinggungan pada satu titik saja, yakni keyakinan bahwa hukum tidak bisa dilepaskan dari nilai yang hidup di masyarakat. Namun secara mendasar keduanya bertolak belakang, sebab hukum pembangunan justru terbuka terhadap kemungkinan mengadopsi model hukum asing sepanjang sejalan dengan agenda pembangunan, sesuatu yang jelas ditolak oleh mazhab sejarah.

Adapun dengan realisme hukum ala Oliver Wendell Holmes, yang menempatkan hakim sebagai figur sentral penentu keadilan berdasarkan kemanfaatan sosial, hukum pembangunan sepakat soal pentingnya fungsi kemanfaatan hukum bagi masyarakat, namun berbeda tegas dalam hal siapa yang menjalankan fungsi tersebut. Realisme hukum mengandalkan proses peradilan, sementara hukum pembangunan justru menaruh kepercayaan pada proses legislasi yang dijalankan pembentuk undang-undang.

Kedekatan yang paling kentara justru terlihat dengan sociological jurisprudence yang dikembangkan Roscoe Pound, terutama lewat konsep hukum sebagai alat rekayasa sosial. Keduanya sama-sama meyakini bahwa hukum tidak boleh sekadar menjaga status quo, melainkan harus diberdayakan untuk mendorong perubahan menuju kondisi masyarakat yang lebih baik. Perbedaannya terletak pada siapa aktor penggerak perubahan itu. Pada sociological jurisprudence yang lahir dari tradisi hukum common law, perubahan digerakkan oleh hakim melalui putusan pengadilan, sedangkan pada hukum pembangunan yang mewarisi tradisi hukum kontinental, perubahan digerakkan oleh pembentuk undang-undang lewat proses legislasi. Konsekuensinya, perubahan hukum melalui jalur legislasi cenderung berjalan lebih lambat dan kaku dibandingkan jalur peradilan, karena harus melalui proses politik yang tidak sederhana.

Sudah lebih dari lima dekade sejak gagasan hukum pembangunan pertama kali dilontarkan, namun relevansinya tampaknya belum pudar. Selama kehidupan masyarakat terus berubah dan perubahan itu pada dasarnya adalah wajah lain dari Pembangunan maka gagasan tentang perlunya hukum berfungsi lebih dari sekadar penjaga ketertiban akan terus punya tempat dalam diskursus hukum Indonesia.

Meski begitu, sejumlah kritik reflektif juga patut menjadi catatan bersama. Pertama, pembedaan antara bidang hukum yang netral dan tidak netral dari segi budaya dan keagamaan sesungguhnya bisa diperdebatkan. Sekilas tampak jelas, namun bila ditelisik lebih jauh, bidang-bidang yang dianggap netral seperti hukum perseroan atau hukum lalu lintas ternyata tetap bersinggungan dengan nilai budaya dan keagamaan Masyarakat misalnya, munculnya lembaga keuangan berbasis syariah atau berbagai fatwa keagamaan yang menyentuh urusan lalu lintas dan transaksi keuangan sehari-hari. Ini menunjukkan bahwa garis pemisah antara yang netral dan tidak netral tidak sesederhana yang dibayangkan.

Kedua, dan barangkali ini kritik yang lebih mendasar, hukum pembangunan hingga kini belum memiliki kriteria yang jelas tentang jenis perubahan sosial seperti apa yang layak didukung oleh hukum. Ketiadaan kriteria ini membuka celah bagi penyalahgunaan. Label pembangunan bisa dengan mudah dijadikan pembenaran atas kebijakan atau putusan hukum apa pun, tanpa mempertimbangkan apakah kebijakan tersebut benar-benar membawa kebaikan bagi masyarakat luas atau justru sekadar melayani kepentingan kekuasaan. Beberapa kalangan akademisi bahkan menyoroti bagaimana argumen pembangunan nasional kerap dijadikan konsideran hampir di setiap undang-undang bidang ekonomi, sebuah pola yang berbeda dengan praktik sebelumnya ketika argumen tersebut hanya dipakai bila memang benar-benar relevan.

Fenomena semacam proyek reklamasi kawasan pesisir atau pembangunan pabrik di kawasan pegunungan, misalnya, kerap memunculkan perdebatan tentang apakah hukum di situ benar-benar berfungsi mengarahkan pembangunan ke arah yang lebih baik, atau justru sekadar menjadi alat pembenar bagi kepentingan pembangunan itu sendiri, apa pun konsekuensi sosial dan lingkungannya. Sejumlah pemikir hukum berikutnya berpendapat bahwa agar fungsi hukum pembangunan tetap konsisten dengan cita-cita awalnya mengarahkan, bukan mengabdi pada kekuasaan. Dibutuhkan iklim politik yang sehat, yang memberi ruang cukup bagi diskursus publik untuk mengoreksi kualitas produk hukum yang dihasilkan oleh penguasa. Tanpa iklim demikian, fungsi hukum sebagai alat rekayasa sosial berisiko terdegradasi menjadi sekadar sarana untuk memenangkan kepentingan tertentu, terlepas dari benar atau salah, adil atau tidak.

Kisah Mochtar Kusumaatmadja dan gagasan hukum pembangunannya pada akhirnya bukan sekadar catatan sejarah pemikiran hukum yang usang. Ia adalah pengingat bahwa hukum, di negara mana pun yang tengah membangun dirinya, selalu berhadapan dengan pilihan sulit. Menjadi penjaga ketertiban yang pasif, atau menjadi penggerak perubahan yang aktif namun rawan disalahgunakan oleh kekuasaan.

Popularitas gagasan ini bahkan pernah memunculkan sebutan "mazhab Unpad" di kalangan penstudi hukum, meski sejumlah akademisi mempertanyakan apakah pemikiran Mochtar memang layak digolongkan sebagai mazhab tersendiri dalam sejarah filsafat hukum. Terlepas dari perdebatan label tersebut, jejak intelektual dan kelembagaan yang ditinggalkan Mochtar. Mulai dari kurikulum hukum lingkungan, pendidikan hukum klinis, hingga cara pandang bahwa hukum harus proaktif mengarahkan perubahan sosial, tetap menjadi bagian tak terpisahkan dari wajah pendidikan dan praktik hukum Indonesia hingga hari ini.

Bagi generasi penstudi hukum masa kini, tugas yang tersisa bukan lagi sekadar mengapresiasi atau mengkritik pemikiran ini dari kejauhan, melainkan melanjutkan pekerjaan rumah yang belum tuntas yaitu merumuskan kriteria yang lebih jelas tentang perubahan sosial macam apa yang layak diarahkan oleh hukum, agar cita-cita awal hukum pembangunan menjadikan hukum sebagai sarana kemajuan bersama, bukan alat kekuasaan segelintir pihak.