Kebijakan PPPK: Menyelesaikan Honorer, atau Mendesain Ulang Birokrasi?

Kebijakan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) merupakan salah satu perubahan besar dalam manajemen aparatur sipil negara di Indonesia. Kebijakan ini tidak dapat dilepaskan dari persoalan panjang tenaga non-ASN atau honorer yang selama bertahun-tahun bekerja di instansi pemerintah tanpa kepastian status. Karena itu, saya melihat kebijakan pengadaan PPPK tidak tepat jika hanya dinilai dari pertanyaan berapa banyak tenaga honorer yang berhasil diangkat menjadi ASN. Ukuran keberhasilannya harus lebih jauh: apakah kebijakan tersebut mampu menghasilkan birokrasi yang lebih produktif, profesional, adaptif, dan pada akhirnya meningkatkan kualitas pelayanan publik?

Pertanyaan ini menjadi semakin relevan ketika kita melihat perubahan struktur ASN Indonesia.

Berdasarkan Statistik ASN Badan Kepegawaian Negara per 31 Desember 2025, jumlah ASN mencapai 6.546.083 orang. Dari jumlah tersebut terdapat 3.557.697 PNS, 2.040.965 PPPK, dan 947.421 PPPK Paruh Waktu. Dengan demikian, sekitar 31 persen ASN merupakan PPPK penuh waktu dan sekitar 14,5 persen merupakan PPPK paruh waktu. Jika keduanya digabungkan, hampir 46 persen ASN Indonesia berada dalam skema PPPK. Angka ini menunjukkan bahwa PPPK bukan lagi kebijakan pelengkap dalam sistem ASN. PPPK telah menjadi bagian yang sangat besar dari struktur birokrasi Indonesia.

Yang lebih menarik, distribusinya sangat terkonsentrasi di pemerintah daerah. Sekitar 80 persen PPPK penuh waktu dan 97 persen PPPK paruh waktu berada di instansi daerah. Artinya, konsekuensi kebijakan PPPK pada akhirnya sangat dekat dengan kapasitas pemerintah daerah dalam mengelola organisasi, anggaran, dan pelayanan publik.

Dari Penyelesaian Honorer ke Desain Birokrasi

Saya melihat pemerintah patut diapresiasi karena mengambil langkah serius untuk menyelesaikan persoalan tenaga non-ASN. UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN secara tegas mengamanatkan penataan pegawai non-ASN dan melarang instansi pemerintah mengangkat pegawai non-ASN untuk mengisi jabatan ASN.

Pada tahap pengadaan PPPK 2024, pemerintah menyediakan 1.008.337 formasi PPPK. Hingga Agustus 2025, sebanyak 875.934 formasi telah terisi. Sebelumnya, dari 1.789.051 tenaga non-ASN yang tercatat dalam database BKN, sebanyak 1.608.743 telah mengikuti pendaftaran seleksi PPPK tahap I dan II. Ini bukan angka kecil. Negara sedang melakukan transformasi besar terhadap struktur employment di sektor publik.

Namun justru karena skalanya sangat besar, menurut saya, kita perlu mengubah cara pandang. PPPK tidak boleh berhenti sebagai instrumen penyelesaian honorer. PPPK harus menjadi instrumen desain ulang birokrasi. Ada perbedaan mendasar antara kedua pendekatan tersebut.

Jika orientasinya adalah menyelesaikan honorer, pertanyaan utamanya adalah: siapa yang harus diangkat?

Tetapi jika orientasinya adalah mendesain birokrasi, pertanyaannya berubah menjadi: pekerjaan apa yang dibutuhkan negara, kompetensi apa yang diperlukan, berapa orang yang dibutuhkan, dan bagaimana memastikan setiap orang menghasilkan kinerja yang sebanding dengan investasi negara? Menurut saya, pertanyaan kedua inilah yang seharusnya menjadi agenda kebijakan ASN setelah fase besar penataan non-ASN. Jangan Sampai Kita Menyelesaikan Masalah Status, tetapi Memindahkan Masalah Organisasi

Salah satu keberhasilan utama kebijakan PPPK adalah memberikan kepastian status kepada tenaga non-ASN yang selama bertahun-tahun bekerja di instansi pemerintah. Tetapi kepastian status tidak otomatis menghasilkan peningkatan kinerja organisasi. Di sinilah evaluasi kebijakan PPPK menjadi penting. Bahkan pemerintah sendiri telah menyampaikan bahwa pengadaan PPPK yang diarahkan untuk penyelesaian honorer perlu dievaluasi: apakah sistem tersebut benar-benar meningkatkan pelayanan publik atau tidak.

Saya kira ini adalah titik balik yang penting.

Keberhasilan kebijakan PPPK seharusnya tidak lagi diukur dengan indikator input seperti jumlah formasi, jumlah peserta, jumlah yang lulus, atau jumlah SK pengangkatan. Kita perlu mulai bertanya mengenai output dan outcome. Apakah waktu pelayanan menjadi lebih cepat? Apakah kualitas pendidikan meningkat? Apakah layanan kesehatan menjadi lebih baik? Apakah pekerjaan administrasi menjadi lebih efisien? Apakah transformasi digital menghasilkan produktivitas yang lebih tinggi? Dan yang paling penting: apakah masyarakat merasakan perubahan tersebut?

Persoalan Berikutnya adalah Fiskal

Pertanyaan kedua adalah kemampuan fiskal pemerintah, terutama pemerintah daerah.

UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah menetapkan bahwa belanja pegawai daerah paling tinggi 30 persen dari total belanja daerah, dengan pengecualian tertentu untuk tunjangan guru yang dialokasikan melalui transfer ke daerah. Batas ini dimaksudkan untuk menciptakan struktur belanja daerah yang lebih sehat dan memberi ruang bagi pembangunan.

Namun realitas di lapangan menunjukkan bahwa persoalannya belum selesai. Kajian Kanwil Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan di Nusa Tenggara Barat menunjukkan bahwa dalam APBD konsolidasian 2025, belanja pegawai mencapai lebih dari 44 persen, jauh di atas batas 30 persen. Pada saat yang sama, belanja modal hanya sekitar 10 persen. Kondisi ini menggambarkan persoalan yang lebih besar daripada sekadar kepatuhan terhadap batas belanja pegawai: struktur fiskal daerah dapat menjadi semakin kaku ketika porsi belanja yang bersifat rutin semakin besar.

Tentu, angka tersebut tidak dapat serta-merta disimpulkan seluruhnya sebagai akibat pengangkatan PPPK. Belanja pegawai daerah dipengaruhi banyak faktor. Tetapi konteks PPPK menjadi relevan karena pemerintah daerah memang sedang mengalami peningkatan kebutuhan belanja pegawai sebagai konsekuensi dari penataan ASN. Dengan demikian, pertanyaan kebijakannya bukan apakah PPPK merupakan “beban” atau bukan.

Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: Apakah tambahan belanja untuk PPPK menghasilkan tambahan kapasitas pelayanan publik yang sebanding?

Contoh lain dapat dilihat dari Jawa Barat. Dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun Anggaran 2024, realisasi belanja pegawai mencapai sekitar Rp8,12 triliun. Pemerintah Provinsi Jawa Barat secara eksplisit menyebut bahwa peningkatan belanja operasi antara lain dipengaruhi oleh peningkatan belanja pegawai atas penerimaan pegawai PNS dan PPPK. Pada 2025, berdasarkan data APBD yang dipublikasikan Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, belanja pegawai Jawa Barat dianggarkan sekitar Rp9,11 triliun, dengan realisasi sekitar Rp8,56 triliun. Dibandingkan total belanja daerah sekitar Rp31,08 triliun, porsi anggaran belanja pegawai berada di sekitar 29 persen.

Jawa Barat menarik bukan karena merupakan contoh daerah yang mengalami krisis fiskal. Justru sebaliknya. Daerah dengan kapasitas fiskal dan basis pendapatan yang relatif kuat pun tetap harus mengelola konsekuensi dari bertambahnya jumlah ASN secara hati-hati. Sebab ketika belanja pegawai meningkat, pertanyaan berikutnya bukan hanya bagaimana membayar gaji dan tunjangannya, tetapi apa tambahan kapasitas birokrasi yang diperoleh pemerintah daerah dari belanja tersebut. Dengan kata lain, persoalan PPPK bukan sekadar affordability. Ia juga merupakan persoalan value for money.

Jika satu tambahan pegawai menghasilkan peningkatan produktivitas, kualitas layanan, dan pencapaian target pembangunan, maka belanja pegawai dapat dipandang sebagai investasi. Tetapi jika jumlah pegawai bertambah sementara output organisasi tidak berubah secara signifikan, maka pemerintah menghadapi persoalan efisiensi. Karena itu, menurut saya, perdebatan mengenai PPPK seharusnya tidak berhenti pada berapa gaji yang harus dibayar, tetapi bergeser menjadi berapa nilai publik yang dihasilkan dari setiap rupiah belanja pegawai. Jangan Sampai Efisiensi Hanya Mengurangi Belanja, tetapi Tidak Mengubah Cara Kerja

Ada satu persoalan lain yang perlu diperhatikan. Ketika pemerintah menghadapi tekanan fiskal, respons yang paling mudah adalah mengendalikan belanja. Tetapi mengurangi belanja pegawai saja tidak otomatis membuat birokrasi menjadi lebih produktif. Yang dibutuhkan adalah transformasi workforce. Bayangkan sebuah pemerintah daerah memiliki 10.000 pegawai. Kemudian dilakukan efisiensi anggaran dan jumlah pegawai berhasil ditekan. Tetapi proses bisnisnya masih sama, struktur organisasinya tetap gemuk, pekerjaan administratif tetap berulang, dan kompetensi pegawai tidak berubah. Secara fiskal mungkin lebih murah. Tetapi belum tentu lebih produktif. Karena itu, kebijakan PPPK harus berjalan bersamaan dengan penyederhanaan proses bisnis, digitalisasi layanan, redesign organisasi, pengembangan kompetensi, dan manajemen talenta.

Inilah alasan mengapa saya melihat persoalan PPPK tidak dapat diselesaikan hanya dari perspektif kepegawaian. PPPK adalah persoalan workforce policy, bukan sekadar personnel administration.

PPPK Harus Masuk ke Era Manajemen Talenta

Generated by AI

Di sinilah saya melihat agenda kebijakan berikutnya. Indonesia sudah memiliki dua kategori besar ASN: PNS dan PPPK. Namun jangan sampai perbedaan status kepegawaian kemudian menghasilkan fragmentasi dalam pengelolaan talenta. PPPK harus ditempatkan dalam kerangka manajemen talenta ASN. Artinya, setelah seseorang menjadi PPPK, pemerintah tidak boleh berhenti pada pengangkatan. Harus ada pemetaan kinerja dan potensi, pengembangan kompetensi, mobilitas, pengayaan pekerjaan, pengelolaan karier, penghargaan bagi talenta berkinerja tinggi, dan mekanisme suksesi untuk posisi yang membutuhkan kompetensi strategis. Dengan kata lain, PPPK jangan hanya dipandang sebagai employment arrangement, tetapi sebagai bagian dari talent architecture birokrasi. Hal ini semakin penting karena PPPK sangat dominan pada jabatan fungsional dan berada pada sektor-sektor pelayanan publik seperti pendidikan dan kesehatan. Artinya, kualitas pengelolaan PPPK akan sangat menentukan kualitas layanan publik sehari-hari.

Saatnya Mengubah Logika Pengadaan

Karena itu, saya melihat setidaknya ada empat perubahan yang perlu dilakukan.

Pertama, dari people-based recruitment menjadi position-based workforce planning. Pengadaan ASN harus dimulai dari kebutuhan organisasi, bukan dari jumlah orang yang tersedia. Pemerintah perlu mengetahui pekerjaan apa yang benar-benar dibutuhkan, bagaimana beban kerjanya, kompetensi apa yang diperlukan, dan apakah pekerjaan tersebut bersifat permanen, temporer, projektif, atau fleksibel.

Kedua, dari headcount menjadi produktivitas. Setiap formasi PPPK harus memiliki hubungan yang jelas dengan output organisasi. Pemerintah daerah yang mengusulkan kebutuhan pegawai seharusnya dapat menjelaskan bukan hanya jumlah pegawai yang diperlukan, tetapi juga pekerjaan yang akan dihasilkan dan kontribusinya terhadap target pelayanan publik.

Ketiga, dari penyelesaian honorer menuju manajemen talenta. PPPK yang telah direkrut harus dipetakan berdasarkan kinerja dan potensinya. Mereka yang memiliki kinerja tinggi harus mendapatkan kesempatan berkembang. Mereka yang membutuhkan penguatan harus mendapatkan intervensi pengembangan. Dengan ini, negara tidak hanya menyelesaikan status kepegawaian, tetapi juga membangun kualitas human capital birokrasi.

Keempat, dari penganggaran pegawai menuju fiskal-performance contract. Setiap keputusan menambah pegawai harus dapat dijelaskan dengan logika sederhana: berapa orang yang dibutuhkan → untuk pekerjaan apa → menghasilkan output apa → dengan biaya berapa → dan berdampak terhadap masyarakat seperti apa. Inilah yang menurut saya harus menjadi standar baru dalam pengadaan ASN.

PPPK 2.0

Karena itu, saya tidak melihat solusi kebijakan berada pada pilihan antara “melanjutkan PPPK” atau “menghentikan PPPK." PPPK justru perlu dilanjutkan, tetapi dengan paradigma yang berbeda. Saya menyebutnya sebagai PPPK 2.0. PPPK generasi pertama adalah instrumen untuk memberikan kepastian status dan menyelesaikan persoalan tenaga non-ASN. PPPK generasi berikutnya harus menjadi instrumen untuk membangun workforce pemerintah yang lebih fleksibel, berbasis kebutuhan, berbasis kompetensi, berbasis kinerja, dan berorientasi pada pelayanan publik.

Dengan paradigma ini, pemerintah tidak lagi bertanya semata-mata: “Berapa banyak pegawai yang berhasil kita angkat?” Tetapi: “Birokrasi seperti apa yang sedang kita bangun dengan pegawai yang kita angkat?” Bagi saya, inilah pertanyaan kebijakan yang jauh lebih penting.

Penyelesaian honorer adalah sebuah milestone. Tetapi ia bukan tujuan akhir. Tujuan akhirnya adalah membangun birokrasi yang mampu bekerja lebih baik dengan jumlah, struktur, kompetensi, dan biaya yang tepat. Jika fase pertama kebijakan PPPK adalah menyelesaikan masalah masa lalu, maka fase berikutnya harus diarahkan untuk mendesain masa depan birokrasi Indonesia. Dan pada titik inilah keberhasilan kebijakan PPPK seharusnya mulai diukur: bukan dari berapa banyak orang yang mendapatkan status ASN, tetapi dari berapa besar kapasitas negara yang berhasil kita bangun.