Pascaputusan MK, Inspektorat Daerah (Tetap) Berwenang Hitung Kerugian Negara?

Tok! Palu Hakim Konstitusi telah diketok. Permohonan para pemohon ditolak untuk seluruhnya. Namun, gema dari Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 28/PUU-XXIV/2026 pada 9 Februari 2026 ini ternyata tidak berhenti di ruang sidang. Kabar ini menjalar cepat ke ruang-ruang kerja Inspektorat Daerah. Grup percakapan daring para auditor internal seketika riuh. Gejolak muncul bukan karena amar putusannya. Fokus utama justru terletak pada pertimbangan hukum di baliknya.

Gedung Mahkamah Konstitusi. Foto: Shutterstock

Salah satu dalil pemohon menyentuh persoalan tentang siapa sesungguhnya yang berwenang menetapkan kerugian keuangan negara. MK menolak dalil itu. Menurut MK, kerugian negara sudah dapat dihitung berdasarkan hasil temuan instansi atau lembaga yang berwenang. MK juga merujuk pada Penjelasan Pasal 603 UU Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP baru), yang menegaskan bahwa "merugikan keuangan negara" didasarkan pada hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan. Lembaga itu, menurut MK, adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagaimana diamanatkan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945, yang menyatakan: “Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”

Pertanyaannya kemudian muncul: Apakah putusan ini berarti hanya BPK yang berwenang menghitung kerugian keuangan negara? Ataukah peran pengawas internal seperti Inspektorat Daerah tetap memiliki tempat dalam menghitung kerugian keuangan negara?

Perubahan Ketiga UUD 1945

Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 lahir dari proses perubahan konstitusi pada tahun 2001. Untuk memahaminya, kita harus menoleh kembali pada hiruk-pikuk Perubahan Ketiga UUD 1945. Para anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat saat itu membahas cukup tajam mengenai posisi Badan Pemeriksa Keuangan.

Risalah Sidang Perubahan UUD 1945 mencatat pembahasan yang intens. Harun Kamil dari Fraksi Utusan Golongan, misalnya, mengingatkan pentingnya memikirkan posisi BPK dalam sistem checks and balances. Ia mempertanyakan siapa yang mengangkat dan bagaimana menjaga independensi lembaga tersebut dalam sistem demokrasi yang sedang bertumbuh.

Dalam Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, pembahasan ini juga terekam jelas. Gregorius Seto Harianto dari Fraksi Partai Demokrasi Kasih Bangsa, menekankan perlunya rumusan tersendiri bagi BPK sebagai lembaga tinggi. Tujuannya agar BPK memiliki marwah yang setara dengan lembaga negara lainnya. Ali Hardi Kiaidemak dari F-PPP menegaskan BPK adalah lembaga tinggi yang setara dengan DPR, tidak boleh tunduk pada kehendak salah satu pihak. Fuad Bawazier dari Fraksi Reformasi menghendaki BPK netral, tidak bisa diperalat, tidak bisa didikte pihak manapun. Pengalaman masa lalu menunjukkan betapa rentannya lembaga audit jika berada di bawah tekanan politik atau kekuasaan eksekutif.

Namun, yang paling menarik adalah pandangan dari Harjono (F-PDIP). Ia mengingatkan agar pengawasan BPK tidak justru mengganggu jalannya pemerintahan. Menurutnya, sistem pengawasan di daerah telah memiliki mekanismenya sendiri. Karena itu, jangan sampai terjadi duplikasi kewenangan yang malah menimbulkan persoalan yang lebih berat. Di sini, semangat yang tampak adalah memfungsikan BPK tanpa meniadakan instansi pengawas lainnya.

Asnawi Latief dari F-PDU juga menegaskan hal serupa. Ia menyebut bahwa pengawasan sudah terlalu banyak pelakunya: ada Inspektorat Jenderal, Inspektorat Wilayah, dan berbagai inspektur lainnya. Ia juga menekankan bahwa DPR pun melaksanakan pengawasan, tetapi berbeda dengan pengawasan keuangan yang dilakukan BPK atau BPKP. Pengawasan DPR bersifat pengawasan politik dengan mekanisme yang telah diatur.

Dari seluruh pembahasan tersebut tampak jelas maksud para pembentuk konstitusi. Penggunaan kata “satu”, bukan “satu-satunya”, menunjukkan bahwa BPK bukanlah pelaku tunggal. Kata "satu" menegaskan bahwa lembaga eksternal yang bebas dan mandiri untuk memeriksa keuangan negara hanya ada satu, yaitu BPK. Namun keberadaannya tidak dimaksudkan untuk meniadakan pengawasan lain yang telah ada sebelumnya. Dalam sistem pengawasan keuangan negara, dikenal pengawasan internal di lingkungan pemerintahan, di samping pengawasan eksternal yang independen.

Pengawasan Internal dan Eksternal

Pasca reformasi, penataan sistem pengawasan keuangan negara semakin sistematis. Konstitusi secara tersirat mengamanatkan pengaturan pengawasan keuangan secara internal. Pasal 23C UUD 1945 menyatakan bahwa hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang. Sejalan dengan Tap MPR Nomor VI/MPR/2002 yang secara eksplisit merekomendasikan penataan kembali kelembagaan. Pemerintah diminta menata mekanisme pengawasan internal seperti BPKP dan Inspektorat Daerah. Tujuannya jelas: menghilangkan duplikasi dan menutup celah korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

Amanat ini kemudian mengejawantah dalam UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pasal 58 memberikan kewenangan kepada Presiden untuk menyelenggarakan sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP). Sebagai turunannya, terbitlah PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Pasal 48 ayat (1) PP tersebut menegaskan bahwa pengawasan intern dilakukan oleh Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), yang di antaranya meliputi Inspektorat Daerah. Dengan demikian, Inspektorat Daerah sebagai bagian dari APIP menjadi garda terdepan dalam penyelenggaraan pengawasan intern di lingkungan pemerintah daerah.

Sementara itu pada sisi pengawasan eksternal, konstitusi menegaskan keberadaan satu lembaga pemeriksa keuangan negara yang bebas dan mandiri, yaitu BPK. Pasal 23G ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai BPK diatur dengan undang-undang. Ketentuan ini kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Selain itu, diatur dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, yang antara lain menyatakan bahwa pemeriksa dapat melaksanakan pemeriksaan investigatif guna mengungkap adanya indikasi kerugian negara/daerah dan/atau unsur pidana.

Dengan demikian, sistem pengawasan keuangan negara sebenarnya telah tersusun secara jelas. Pengawasan internal dilakukan oleh APIP, termasuk Inspektorat Daerah. Sementara itu, pengawasan eksternal dilakukan oleh BPK. Keduanya tidak saling meniadakan, justru saling melengkapi.

Kewenangan Inspektorat Daerah

Dalam konteks pengawasan internal, Inspektorat Daerah memiliki mandat yang cukup jelas dalam peraturan perundang-undangan. Kewenangan Inspektorat Daerah dalam penghitungan kerugian keuangan negara bukan sesuatu yang muncul tanpa dasar. Ia tumbuh dari akar regulasi yang tersusun secara hierarkis, diantaranya mulai dari UUD 1945 hingga Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.

Pasal 48 ayat (2) PP Nomor 60 Tahun 2008 menyebutkan bahwa bahwa APIP, yang mencakup Inspektorat Daerah, melakukan pengawasan intern melalui audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lainnya. Lebih lanjut Pasal 50 ayat (3) menyatakan bahwa audit dengan tujuan tertentu mencakup audit yang tidak termasuk audit kinerja. Penjelasan pasal tersebut menyebutkan bahwa audit dengan tujuan tertentu antara lain mencakup audit investigatif audit atas penyelenggaraan SPIP, dan audit atas hal-hal lain di bidang keuangan, tentu termasuk Audit Penghitungan Kerugian Keuangan Negara (PKKN). Artinya, secara regulasi, Inspektorat memiliki kaki yang kuat untuk melangkah dalam penghitungan kerugian keuangan negara.

Argumen ini diperkuat oleh Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012. Dalam pertimbangannya, MK menyatakan bahwa KPK bukan hanya dapat berkoordinasi dengan BPKP dan BPK dalam rangka pembuktian suatu tindak pidana korupsi, melainkan dapat juga berkoordinasi dengan instansi lain, bahkan bisa membuktikan sendiri di luar temuan BPKP dan BPK, misalnya dengan mengundang ahli atau dengan meminta bahan dari inspektorat jenderal atau badan yang mempunyai fungsi yang sama dengan itu dari masing-masing instansi pemerintah, bahkan dari pihak-pihak lain (termasuk dari perusahaan), yang dapat menunjukkan kebenaran materiil dalam penghitungan kerugian keuangan negara dan/atau dapat membuktikan perkara yang sedang ditanganinya.

Masih dalam putusan yang sama, MK juga menegaskan bahwa sah atau tidaknya Laporan Hasil Penghitungan Kerugian Keuangan Negara (LHPKKN) adalah wewenang mutlak hakim yang mengadili perkara tersebut. Hal ini berarti bahwa hasil penghitungan oleh Inspektorat Daerah pun dapat menjadi bahan pertimbangan hakim. Dalam praktik peradilan, sudah tidak terhitung jumlah hakim yang telah menerima dan mempertimbangkan LHPKKN yang disusun oleh Inspektorat Daerah.

Pengaturan lain juga memperkuat posisi Inspektorat Daerah. PP Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah, sebagaimana diubah dengan PP Nomor 72 Tahun 2019, mengatur kewajiban Inspektur Daerah untuk melaporkan indikasi kerugian keuangan negara atau daerah. Lebih lanjut, Pasal 4 PP Nomor 38 Tahun 2016 tentang Tata Cara Tuntutan Ganti Kerugian Negara/Daerah terhadap Pegawai Negeri bukan Bendahara atau Pejabat Lain, menegaskan bahwa informasi terjadinya kerugian negara/daerah bersumber dari antara lain APIP. Ketentuan turunannya, Pasal 9 ayat (1) huruf b Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 133 Tahun 2018, memperkuat hal yang sama. Bahkan Peraturan BPK sendiri—Pasal 4 Peraturan BPK Nomor 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Penyelesaian Ganti Kerugian Negara terhadap Bendahara—mengakui APIP sebagai sumber informasi terjadinya kerugian negara/daerah. Tentu tidak masuk akal jika Inspektorat Daerah wajib melaporkan indikasi kerugian atau menjadi sumber informasi terjadinya kerugian tanpa diberi kewenangan untuk terlebih dahulu menghitungnya.

Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 2 Tahun 2024 juga memberikan angin segar. SEMA yang mengubah SEMA Nomor 4 Tahun 2016 ini menegaskan bahwa instansi yang berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara adalah BPK. Namun instansi lainnya—seperti BPKP, Inspektorat, SKPD, atau Akuntan Publik tersertifikasi—tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan mengaudit pengelolaan keuangan negara, yang hasilnya dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada tidaknya kerugian keuangan negara.

Solusi dan Implikasi

Kita harus melihat Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 dalam perspektif yang lebih luas, setidaknya dalam dua hal. Pertama, dalam pengawasan keuangan negara terdapat dua lingkup yang berbeda tetapi saling melengkapi: pengawasan eksternal yang dilaksanakan BPK secara bebas dan mandiri, serta pengawasan internal yang dilaksanakan APIP, termasuk Inspektorat Daerah. Kata "satu" dalam Pasal 23E UUD 1945 tidak dimaksudkan sebagai monopoli, melainkan sebagai penegasan kedudukan BPK sebagai lembaga pemeriksa eksternal yang independen. Kehadiran BPK tidak pernah dimaksudkan untuk meniadakan pengawas internal yang telah ada.

Kedua, Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 tidak dapat dibaca secara sepotong-sepotong. Ia perlu dibaca berdampingan dengan putusan MK dan regulasi lainnya. Putusan-putusan itu tidak saling bertentangan. Putusan MK terbaru menegaskan kewenangan konstitusional BPK, sedangkan putusan dan regulasi lainnya mengakui kewenangan Inspektorat Daerah dalam melakukan penghitungan kerugian keuangan negara. Keduanya berjalan berdampingan dalam satu sistem yang koheren. Soal sah atau tidaknya sebuah Laporan Hasil Penghitungan Kerugian Keuangan Negara (LHPKKN) dalam suatu perkara pidana, hal itu tetap merupakan wewenang mutlak hakim yang mengadili.

Berdasarkan pertimbangan dalam Putusan MK yang lain, MK sendiri telah menegaskan bahwa apabila suatu putusan MK dipahami mengalami perubahan atau pergeseran pendirian dibandingkan dengan putusan sebelumnya, maka perubahan pendirian tersebut pada prinsipnya merupakan hal yang wajar, sepanjang alasan yang mendasarinya (ratio decidendi) dijelaskan secara memadai dalam pertimbangan hukum. Bahkan di negara-negara yang menganut prinsip stare decisis sekalipun, yang pada dasarnya sangat ketat berpegang pada putusan terdahulu, perubahan pendirian demikian juga kerap terjadi sepanjang terdapat alasan yang kuat yang mendasarinya. Namun, jika mencermati Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tidak tampak adanya pertimbangan atau alasan yang kuat yang menunjukkan perubahan pendirian bahwa hanya BPK yang menjadi lembaga "satu-satunya" sekaligus menutup pintu bagi lembaga lain untuk melakukan penghitungan kerugian keuangan negara.

Karena itu, diperlukan kesamaan persepsi di antara seluruh pemangku kepentingan. Jika penafsiran yang meniadakan kewenangan lembaga lain ini diterima begitu saja, implikasinya tidak berhenti pada tataran wacana. Penafsiran demikian memaksa dilakukannya revisi terhadap banyak regulasi yang selama ini menjadi dasar kewenangan berbagai lembaga dalam melakukan penghitungan kerugian keuangan negara. Proses penyesuaian tersebut tentu akan menghabiskan energi besar hanya untuk merapikan kembali konstruksi hierarki peraturan perundang-undangan yang sebenarnya telah berjalan. Dalam situasi kesukaran penyesuaian regulasi seperti itu, justru membuka kesempatan bagi praktik korupsi untuk semakin leluasa tak terkendali.

Pengawasan keuangan negara adalah kerja kolosal yang tak mungkin dipanggul satu lembaga saja. Inspektorat Daerah adalah "mata dan telinga" yang berada paling dekat dengan sumber masalah di daerah. Meniadakan kewenangan mereka dalam menghitung kerugian negara sama saja dengan melumpuhkan salah satu ujung tombak pemberantasan korupsi di daerah serta pada saat yang sama berpotensi menumpukkan beban pengawasan hanya kepada satu lembaga. Ketika penghitungan kerugian keuangan negara dari Inspektorat Daerah tidak lagi berjalan, permintaan kepada BPK akan membanjir, sementara kapasitas BPK juga terbatas. Kondisi tersebut pada akhirnya dapat semakin memperlambat proses pengungkapan kerugian keuangan negara dalam perkara korupsi. Bukan karena pelakunya lihai, melainkan karena penafsiran hukum yang terlalu sempit.

Jadi, jangan biarkan tafsir hukum yang sempit "memborgol tangan" para auditor internal untuk mengetik angka penghitungan kerugian keuangan negara. BPK dan APIP, termasuk Inspektorat Daerah, sama-sama memiliki peran penting dalam pengawasan keuangan negara. Keduanya harus bekerja secara sinergis. Ingat, korupsi tidak pernah berhenti menunggu perdebatan tafsir hukum selesai.