Desentralisasi dan Raja-Raja Kecil

Bayangkan sebuah imperium besar yang runtuh, lalu pecah menjadi seratus kerajaan kecil. Rakyat di dalamnya tidak otomatis menjadi lebih merdeka. Sering kali mereka hanya berganti tuan, dari satu penguasa yang jauh di ibu kota menjadi banyak penguasa yang justru lebih dekat, lebih hadir, dan lebih sulit dihindari. Itulah, secara struktural yang terjadi pada desentralisasi Indonesia.

Dua puluh enam tahun lalu, UU No. 22 dan No. 25 Tahun 1999 memindahkan sebagian besar kewenangan dari Jakarta ke daerah. Janjinya terdengar sangat meyakinkan, kekuasaan didekatkan kepada rakyat agar lebih responsif, akuntabel, dan merata. Hari ini, setelah lima kali pemilu nasional dan ribuan pemilihan kepala daerah, hasilnya tidak seindah janji itu.

Selama ini kita terbiasa membaca desentralisasi sebagai salah satu keberhasilan terbesar Reformasi, itu baru separuh cerita, dan separuh yang lain jauh lebih gelap.

Yang Runtuh Hanya Kemasannya

Vedi R. Hadiz, dalam Localising Power in Post-Authoritarian Indonesia (2010), sudah lama mengingatkan satu hal sederhana: desentralisasi tidak pernah membongkar struktur kekuasaan lama. Ia hanya memindahkan arenanya, kepentingan-kepentingan predatoris yang dahulu bersarang di sekitar pusat tidak ikut runtuh bersama Orde Baru. Mereka turun ke daerah, beradaptasi, dan menemukan rumah baru yang justru lebih nyaman: ratusan kabupaten dan kota dengan anggaran besar, pengawasan lemah, dan pintu masuk yang berlipat ganda.

Yang muncul kemudian bukan demokrat-demokrat lokal yang bersih, melainkan apa yang Hadiz sebut Local Strongmen, jejaring mantan birokrat, pengusaha, broker politik, dan tak jarang sosok berlatar kekerasan, yang menguasai partai, birokrasi, dan distribusi kontrak publik. Desentralisasi memberi mereka sesuatu yang tak pernah mereka miliki di bawah sentralisme, yaitu otonomi untuk membangun kerajaan sendiri.

Oligarki Bukan Sekadar Daftar Orang Kaya

Di sinilah kita butuh definisi yang tepat, Hadiz bersama Richard Robison (2013) menolak memahami oligarki sekadar sebagai kumpulan orang kaya. Oligarki adalah sistem relasi kekuasaan yang memungkinkan konsentrasi kekayaan dipertahankan secara kolektif. Konsekuensinya tajam, ketika Orde Baru tumbang, yang berubah bukan struktur yang menopang oligarki, melainkan kemasan kelembagaannya. Demokrasi dan desentralisasi bukan ancaman bagi oligarki, keduanya justru menjadi mekanisme baru untuk bertahan.

Kuncinya terletak pada apa yang Hadiz sebut kapitalisme politik: akumulasi modal yang tak terpisahkan dari hubungan dengan negara. Di sektor yang hidup-matinya bergantung pada izin, konsesi, dan kontrak tambang, konstruksi, perkebunan, energi, yang menentukan menang-kalah bukan efisiensi pasar, melainkan kedekatan dengan pemegang stempel. Dan setelah desentralisasi, stempel itu kini ada di tangan bupati, wali kota, gubernur, beserta DPRD-nya.

Dari Banten ke Kalimantan

Banten adalah laboratorium yang paling terang, Provinsi ini lahir dari tangan seorang jawara sekaligus pengusaha kontraktor, dan kekuasaannya cepat mengalir ke anak-cucu. Ratu Atut Chosiyah, menjadi gubernur dua periode, sementara kerabat lain mengisi kursi bupati, wali kota, hingga legislatif. Yang penting bukan nepotismenya, melainkan logikanya, penguasaan ekonomi lewat proyek, penguasaan politik lewat jabatan, dan penguasaan sosial lewat jaringan saling mengunci. Ketika sang gubernur akhirnya divonis bersalah dalam perkara suap dan korupsi pengadaan, struktur yang ia tinggalkan tidak ikut runtuh. Itulah ciri oligarki, ia akan bertahan melampaui individu.

Tetapi raja kecil tidak selalu berhenti di daerah, sebagian menjadikan arena lokal sebagai landasan pacu. Seorang pengusaha tambang dari sebuah kabupaten di Kalimantan Selatan misalnya, membangun gurita usaha lintas sektor, batu bara, logistik, penerbangan, perkebunan, lalu mengorbit ke nasional hingga menerima bintang kehormatan negara. Kisahnya dibungkus narasi "dari sopir truk menjadi konglomerat", narasi itu memikat, namun menyembunyikan intinya. Akumulasi secepat itu di sektor yang dipagari regulasi, sulit dijelaskan tanpa kemampuan mengelola relasi dengan negara. Desentralisasi tidak sekadar melahirkan raja kecil, ia menyediakan tangga bagi mereka untuk naik.

Raja yang Belum Bertakhta

Yang justru paling perlu diwaspadai adalah generasi terbarunya, aktor yang bahkan belum memegang jabatan publik apapun, tetapi sudah menambatkan loyalitas ribuan orang lewat dua instrumen sederhana, yaitu lapangan kerja massal dan filantropi keagamaan. Pabrik yang menyerap ribuan buruh menciptakan dependensi ekonomi yang sangat politis, politisi manapun yang ingin menang di wilayah itu harus berdamai dengan pihak yang menggenggam penghidupan konstituen. Masjid yang dibangun, sembari menjadi tempat ibadah yang tulus sekaligus menjadi modal simbolik yang nyaris kebal kritik, itulah yang sedang terjadi di salah satu kabupaten di Jawa Tengah.

Ini bukan politik uang yang vulgar menjelang pencoblosan, ini patronase pra-elektoral: fondasi sosial yang dibangun bertahun-tahun sebelum hari pencoblosan, dan bisa diaktifkan kapan saja untuk maju sendiri, mengusung kandidat, atau menjadi penentu di balik layar. Yang berbahaya dari oligarki mutakhir bukanlah kebohongannya, melainkan kebaikannya yang fungsional.

Yang Harus Kita Lihat Jernih

Pertama, berhenti mengukur demokrasi dari prosedurnya saja. Pemilu yang makin rapi dan pilkada yang makin sering bukan jaminan kekuasaan benar-benar terbagi. Pertanyaan yang lebih penting adalah siapa yang mengendalikan ekonomi daerah, karena di situlah kekuasaan sesungguhnya berakar.

Kedua, bongkar ruang gelap kapitalisme politik. Transparansi pengadaan, izin usaha, dan konsesi sumber daya di tingkat lokal bukan urusan teknis yang membosankan. Justru di ruang abu-abu yang formal-legal namun tertutup itulah dominasi dibangun, jauh dari sorotan publik.

Ketiga, kenali patronase yang menyamar sebagai kedermawanan. Lapangan kerja dan bantuan sosial dari aktor swasta bisa tulus sekaligus politis pada saat yang sama. Mengkritiknya menuntut kejernihan untuk memisahkan manfaat yang nyata dari fungsinya sebagai pelindung kekuasaan.

Maka peringatan Hadiz dan Robison tetap relevan, pertanyaan yang tepat tentang Indonesia bukanlah apakah kita sudah berdemokrasi, melainkan bagaimana kekuasaan diorganisasi dan direproduksi di dalam demokrasi itu. Raja-raja kecil ini bukan tanda desentralisasi gagal, mereka justru tanda desentralisasi berhasil, hanya saja bagi pihak yang salah. Pertanyaannya kini bukan lagi apakah kekuasaan sudah dibagi, melainkan di seratus kerajaan kecil ini, ia bekerja untuk siapa?