Membaca UUD NRI 1945 dari Perspektif Teori Kontrak Bisnis
Advokat/Konsultan Hukum pada Kantor Hukum Salira Lawyers, Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Indonesia, Korespondensi: rasyid@saliralawyers.com
·waktu baca 9 menit
Tulisan dari Muhammad Rasyid Ridha S, SH, MH tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarUmumnya kebanyakan dari kita terbiasa menganggap konstitusi sebagai dokumen sakral, tak terkecuali dokumen konstitusi Indonesia yang kita kenal sebagai UUD NRI 1945. Dokumen tersebut kerap dibacakan dalam momen-momen seperti upacara, dikutip dalam pidato, hingga dijadikan rujukan ketika terjadi sengketa politik-hukum yang memanas.
Namun demikian, rasanya jarang sekali dari kita untuk meninjau ulang dokumen konstitusi layaknya seorang manajer perusahaan yang membaca perjanjian kerja sama bisnis: siapa para pihaknya, apa yang dijanjikan, apa saja keuntungan dan kerugiannya, siapa yang menanggung risiko, hingga apa yang terjadi apabila salah satu pihak mengingkari.
Di sisi lain, dalam teori politik modern, negara diasumsikan lahir berdasarkan kesepakatan dan kontrak sosial. Kita mewarisi pemikiran para filsuf seperti Hobbes (1651), Locke (1690), hingga Rousseau (1762), yang gagasannya tentang kontrak sosial direplikasi ke dalam konsep negara modern saat ini.
Untuk itu, tulisan ini hendak mengadopsi gagasan para filsuf politik di atas secara harfiah: bagaimana jika UUD NRI 1945 diperiksa dan dibaca ulang dengan menggunakan kerangka analisis yang biasa dipakai untuk membedah kontrak bisnis?
Kontrak yang Tidak Melulu Lengkap
Dalam hukum perdata Indonesia, suatu perjanjian dianggap sah apabila memenuhi empat syarat sebagaimana diatur di dalam ketentuan Pasal 1320 KUHPerdata: kesepakatan para pihak, kecakapan para pihak, adanya objek tertentu yang diperjanjikan, dan yang diperjanjikan adalah sesuatu yang halal. Bila UUD NRI 1945 diuji berdasarkan kriteria ketentuan KUHPerdata tersebut, maka hasilnya akan menjadi menarik.
Di dalam dokumen UUD NRI 1945, keberadaan para pihaknya tampak jelas secara konseptual. Rakyat diposisikan sebagai pemberi mandat dan pemegang kedaulatan, sedangkan para penyelenggara negara adalah pihak yang menerima mandat.
Bagian Preambule atau Pembukaan UUD NRI 1945, tampak seperti klausul tujuan dalam perjanjian kerja sama: melindungi segenap bangsa, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut menjaga ketertiban dunia. Sedangkan pada bagian Batang Tubuh, memuat sejumlah klausul operasional, mulai dari pembagian kewenangan, jaminan hak warga negara, mekanisme pergantian pengurus negara, dan lainnya.
Namun begitu, siapa pun yang pernah menyusun kontrak jangka panjang akan tahu jika tidak ada dokumen yang sanggup mengantisipasi segala hal di berbagai keadaan. Semakin panjang masa jangka waktu perjanjian, maka akan semakin lebar pula jarak antara keadaan yang dibayangkan saat naskahnya ditulis dengan keadaan yang sebenarnya dihadapi para pihak di kemudian hari.
Dalam pemikiran yang dikembangkan oleh para ekonom mazhab New Institutional Economics, keadaan semacam ini disebut sebagai teori kontrak tidak lengkap (incomplete contract theory). Terkait teori kontrak tidak lengkap ini, Oliver Hart (1995) dan Bengt Holmström (1983) menjelaskan bahwa karena keterbatasan manusia dan ketidakpastian masa depan, maka kontrak yang dibuat dalam dunia bisnis atau hukum akan selalu mengandung celah dan ketidaklengkapan.
Para pihak tidak mungkin menuliskan semua kemungkinan, karena biayanya terlalu besar dan masa depan terlalu sulit ditebak. Maka yang kemudian diatur dengan teliti di dalam kontrak hanyanya hal-hal yang bersifat pokok. Selebihnya kemudian diserahkan kepada pihak yang berwenang mengambil keputusan saat keadaan tak terduga datang.
UUD NRI 1945 memperlihatkan ciri ketidaklengkapan kontrak ini dengan terang-benderang. Dokumen tersebut tampak sengaja dijadikan ringkas, banyak memakai rumusan klausul yang bersifat terbuka, dan menyerahkan rincian atau pengaturan lebih lanjut kepada produk hukum undang-undang.
Sebagai contoh misalnya, ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 yang menyatakan bumi, air, dan kekayaan alam "dikuasai oleh negara" untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Frasa itu tidak mengatakan apakah negara harus menjadi pemilik, pengatur, atau sekadar pengawas.
Barulah kemudian maknanya menjadi agak jelas setelah Mahkamah Konstitusi RI, dalam sejumlah putusannya, menafsirkan frasa “menguasai” di dalam ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 sebagai kewenangan Negara untuk merumuskan kebijakan, mengurus, mengatur, mengelola, dan mengawasi segala hal yang berkaitan dengan isu sumber daya alam.
Dalam teori kontrak, apa yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi RI dalam putusannya tersebut adalah sedang melakukan “gap filling”, seperti arbiter yang mengisi kekosongan dalam perjanjian ketika para pihak berselisih tentang maksud sebuah klausul untuk mengantisipasi situasi tertentu di masa depan.
Meskipun demikian, kontrak yang didasarkan pada hubungan jangka panjang dan melibatkan investasi besar selalu membuka peluang oportunisme dan menimbulkan biaya transaksi tambahan yang akan berdampak pada kondisi arus kas keuangan.
Hubungan jangka panjang dalam suatu kontrak bisnis pada dasarnya bertumpu pada norma bersama, kepercayaan, dan penyesuaian yang terus berjalan, serta bukan pada janji yang ditulis sekali jadi. Sehingga dengan demikian, yang dibutuhkan di sini adalah struktur tata kelola, bukan hanya sekadar untaian kata-kata di dalam teks dokumen.
UUD NRI 1945 lebih mirip kontrak jenis ini daripada kontrak jual beli sekali serah. Ia tidak dibuat untuk satu transaksi, melainkan untuk hubungan antargenerasi yang prestasinya tidak bisa dihitung pasal per-pasal. Konsekuensinya, kualitas kontrak ini tidak cukup dinilai dari isi teksnya. Kita juga harus melihat bagaimana norma-norma di dalam kontrak tersebut dijalankan dan diawasi.
Beberapa Kelemahan
Kelemahan yang paling mencolok di dalam keberlakuan UUD NRI 1945 sebagai suatu “kontrak” ada pada isu tentang kesepakatan para pihak. Naskah UUD NRI 1945 disusun oleh BPUPKI, dan kemudian disahkan PPKI dalam waktu sangat singkat di tengah-tengah momen Revolusi 1945.
Rakyat tidak pernah diminta untuk menyatakan setuju, dan para penyusunnya sendiri pun pada saat itu menganggap dokumen tersebut bersifat sementara, Empat kali perubahan pada 1999 sampai 2002 memang memperbaiki banyak hal, tetapi dilakukan oleh MPR-RI tanpa adanya referendum yang melibatkan seluruh rakyat Indonesia.
Dari perspektif teori kontrak, model kontrak yang dibangun melalui UUD NRI 1945 lebih dekat ke kontrak baku (standard form contract) atau kontrak adhesi. Isinya dirumuskan oleh satu pihak, sementara pihak lain tinggal menerima dan terikat padanya.
Berbeda dengan kontrak privat bisnis pada umumnya yang masih memungkinkan para pihak menegosiasikan klausul-klausul tertentu atau bahkan menolak perjanjian, warga negara tidak memiliki pilihan realistis untuk menolak ataupun keluar dari hubungan tersebut. Di sinilah letak persoalannya. Dalam teori kontrak, hilangnya pilihan untuk menolak (refuse) atau keluar (exit) mengurangi daya tawar pihak yang lebih lemah terhadap pihak yang memiliki posisi dominan di dalam kontrak.
Pandangan ini sejalan dengan gagasan Albert O. Hirschman (1970) mengenai tiga respon terhadap organisasi yang mengecewakan, yaitu exit, voice, dan loyalty. Karena exit hampir mustahil dilakukan oleh warga negara terhadap negaranya, maka mekanisme voice harus berfungsi secara efektif sebagai saluran koreksi.
Fungsi voice tersebut diwujudkan melalui mekanisme pemilu yang kompetitif, kebebasan berpendapat, kebebasan berserikat, hingga mekanisme pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian, ketika pilihan untuk keluar tidak tersedia, legitimasi hubungan konstitusional bergantung pada terbukanya ruang bagi warga negara untuk menyampaikan kritik dan memengaruhi jalannya pemerintahan.
Persoalan tersebut akan menjadi semakin jelas apabila dianalisis melalui teori keagenan (agency theory). Michael C. Jensen dan William H. Meckling (1976) menjelaskan bahwa hubungan antara prinsipal dan agen selalu mengandung agency costs, karena agen umumnya menguasai informasi yang lebih banyak sekaligus memiliki kepentingannya sendiri. Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia, rakyat merupakan prinsipal, sedangkan presiden, DPR, dan aparatur negara bertindak sebagai agen yang menjalankan mandat tersebut.
UUD NRI 1945 sesungguhnya telah menyediakan seperangkat mekanisme pengawasan, seperti pemilu berkala, pembatasan masa jabatan presiden, kewenangan pengawasan Badan Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Konstitusi, dan Komisi Yudisial. Pembatasan masa jabatan presiden selama dua periode merupakan contoh klausul yang memiliki daya ikat paling nyata dalam membatasi akumulasi kekuasaan.
Namun demikian, efektivitas perangkat pengawasan lainnya tidak selalu berjalan optimal. Dalam praktik, sebagian lembaga pengawas dibentuk atau diisi melalui mekanisme yang melibatkan pihak-pihak yang justru menjadi objek pengawasannya itu sendiri. Di sisi lain, putusan lembaga penyelesaian sengketa juga tidak selalu segera dilaksanakan secara konsisten.
Dari sudut pandang teori kontrak, kondisi demikian menciptakan potensi konflik kepentingan yang serius. Dalam kontrak bisnis, klausul penyelesaian sengketa yang dikendalikan oleh pihak yang memiliki kepentingan langsung terhadap hasil sengketa lazim dipandang cacat karena tidak menjamin independensi proses penegakan kontrak.
James M. Buchanan dan Gordon Tullock, dalam “The Calculus of Consent” (1962), berpendapat bahwa aturan yang baik adalah aturan yang secara rasional dapat diterima oleh setiap orang sebelum mereka mengetahui posisi apa yang kelak akan ditempatinya, apakah sebagai penguasa atau warga biasa, sebagai kelompok mayoritas maupun minoritas.
Dengan menggunakan ukuran tersebut, maka ketentuan-ketentuan UUD NRI 1945 mengenai pembatasan kekuasaan, jaminan hak-hak dasar, serta prinsip persamaan di hadapan hukum menjadi benteng perlindungan hak-hak konstitusional. Seseorang yang belum mengetahui posisi sosial-politiknya di masa depan tentu akan lebih memilih adanya perlindungan konstitusional terhadap hak-hak tersebut.
Sebagaimana kontrak jangka panjang memerlukan klausul renegosiasi agar tetap relevan menghadapi perubahan keadaan, konstitusi pun membutuhkan mekanisme perubahan yang memungkinkan penyesuaian tanpa harus mengganti keseluruhan bangunan ketatanegaraan.
Persyaratan kuorum dan tingkat persetujuan yang tinggi sebagaimana diatur di dalam Pasal 37 UUD NRI 1945 memang berfungsi menjaga stabilitas konstitusi agar tidak mudah diubah secara serampangan. Akan tetapi, mekanisme yang terlalu ketat juga berpotensi menghambat koreksi terhadap ketentuan yang sudah tidak lagi mencerminkan kepentingan publik, terutama ketika kepentingan elit politik sudah tidak lagi sejalan dengan kepentingan masyarakat luas.
Menimbang Kelayakan
Penilaian terhadap kelayakan UUD NRI 1945 sebagai suatu kontrak bergantung pada konsep kontrak yang digunakan sebagai tolok ukur. Jika diukur menggunakan paradigma kontrak klasik, yakni perjanjian yang lahir dari persetujuan bebas para pihak yang setara, maka UUD NRI 1945 belum sepenuhnya memenuhi karakteristik tersebut.
Persetujuan seluruh rakyat atas perumusan dan keberlakuan UUD NRI 1945 tidak pernah dinyatakan secara langsung. Pilihan untuk keluar dari hubungan konstitusional pun tidak tersedia. Dan efektivitas sebagian mekanisme pengawasan masih dipengaruhi oleh persoalan konflik kepentingan.
Namun sebaliknya, apabila UUD NRI 1945 dipahami sebagai kontrak relasional atau kontrak kerangka (framework contract), maka UUD NRI 1945 telah memiliki kualitas yang memadai. Tujuan penyelenggaraan negara dirumuskan secara jelas dalam Pembukaan, sifatnya yang terbuka memungkinkan penyesuaian terhadap perkembangan zaman, tersedia mekanisme renegosiasi melalui perubahan konstitusi, serta terdapat forum penyelesaian sengketa konstitusional melalui Mahkamah Konstitusi.
Oleh karena itu, UUD NRI 1945 dapat dinilai layak sebagai kontrak dalam arti yang bersifat relasional, meskipun kelayakan tersebut tetap bersifat bersyarat. Kualitasnya pada akhirnya sangat ditentukan oleh tiga faktor utama, yaitu kepatuhan para penyelenggara negara terhadap konstitusi, independensi lembaga-lembaga pengawas, serta keterlibatan seluruh rakyat secara lebih bermakna dalam setiap proses perubahan dan pelaksanaan isi kontrak konstitusional.
Dokumen kontrak yang baik bukanlah kontrak yang paling tebal atau paling rinci, melainkan kontrak yang dijalankan dengan penuh itikad baik oleh para pihak. Hal yang sama berlaku bagi konstitusi. Sebaik apa pun desain kelembagaan yang dibangun, efektivitasnya tetap bergantung pada komitmen seluruh penyelenggara negara dan warga negara untuk mematuhi dan menegakannya. []
Muhammad Rasyid Ridha S., Mahasiswa Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Indonesia, Advokat/Konsultan Hukum pada Kantor Hukum Salira Lawyers