Yang Tak Terbaca dalam Reforma Agraria

Dokumen: Rony K. Pratama

Dua tulisan di Kompas belakangan ini membuat saya menimbang ulang cara kita membayangkan tanah sebagai urusan negara. Maria SW Sumardjono menulis ”Reforma Agraria Satu Pintu” (10/9/2026). Lima hari kemudian Noer Fauzi Rachman menyambungnya lewat ”Reforma Agraria Perkotaan” (15/9/2026). Keduanya segendang dan sepenarian dalam hal keberpihakan, yakni berdiri di sisi orang-orang yang selama ini kalah dalam perebutan tanah. Saya menulis catatan ini sebagai pembaca yang berutang pada keduanya, sekaligus sebagai orang yang merasa ada satu sudut yang belum disinggahi.

Maria membaca kekusutan pelaksanaan reforma agraria sebagai soal kelembagaan. Ada dua penyelenggara yang berjalan sendiri-sendiri dengan skema pemberian hak yang berbeda, dan hasilnya pelaksanaan yang saling silang. RUU yang sedang dibahas menutup celah itu dengan menempatkan satu badan sebagai pemimpin tunggal penyelenggaraan. Ia juga menandai beberapa hal yang luput, di antaranya subjek perkotaan, masyarakat adat, dan mekanisme keberatan yang belum jelas rupanya.

Noer Fauzi menarik satu benang dari sana dan membawanya ke kampung kota. Persoalan agraria desa, menurutnya, berpindah ke kota lewat perpindahan penduduk, lalu mengendap di bantaran, tepian waduk, dan tanah sisa di sekitar pabrik. Ia menolak resep lama yang mengandaikan sertifikat akan membuka kunci kemakmuran orang miskin, sebab pasar tanah yang terbentuk sesudahnya justru menyedot aset mereka. Sebagai gantinya ia mengajukan koperasi perumahan sebagai subjek yang berhak memangku hak atas tanah dan mengelola bangunan hunian, dengan Kampung Susun Akuarium dan Kampung Susun Kunir sebagai bukti bahwa jalan itu bisa ditempuh.

Saya sepakat pada sebagian besar isi kedua tulisan tersebut. Kendati demikian, keduanya berangkat dari andaian yang serupa. Persoalan reforma agraria dibaca sebagai kekurangan, entah kekurangan kesatuan kelembagaan, entah kekurangan pengorganisasian dan bentuk hukum di tingkat komunitas. Obatnya kemudian berupa penambahan, yakni menambah wewenang, menambah kapasitas, menambah badan hukum. Yang jarang ditanyakan adalah apa yang sebenarnya terjadi tatkala negara mulai membaca tanah beserta penghuninya.

Michel Foucault, terutama dalam kajiannya tentang penjara dan kemudian tentang seni memerintah, menunjukkan bahwa kekuasaan modern jarang bekerja lewat larangan. Ia bekerja lewat pendataan, penggolongan, dan pemeriksaan. Ia menetapkan siapa masuk kategori mana, lalu membiarkan orang mengurus dirinya sesuai kategori yang sudah disiapkan untuknya. Kekuasaan semacam itu tidak menindas dari luar. Ia produktif, sebab ia melahirkan subjek yang mengenali dirinya lewat istilah pemberian.

Dari sudut itu, satu pintu menyangkut perkara yang lebih jauh ketimbang kerapian administratif. Yang dipusatkan di sana adalah wewenang menyebut. Peta indikatif lokasi, penetapan subjek dan objek, kategori khusus bagi kampung kota dalam penataan ruang, sampai daftar tanah ulayat, semuanya alat untuk membuat ruang menjadi terbaca. Gagasan tentang keterbacaan ini sudah lama diurai James C. Scott dalam Seeing Like a State (1998), dan peringatannya sederhana. Peta yang sama bisa dipakai untuk melindungi dan untuk menyingkirkan. Kampung-kampung yang disebut Noer Fauzi umumnya mulai terlihat oleh negara justru ketika rencana penggusuran disusun.

Sejarah yang dipaparkan Maria sendiri memberi petunjuk ke arah serupa. Land reform pada awal 1960-an tersendat karena hambatan kelembagaan, pendataan tanah, dan ganjalan sosial-psikologis. Orde Baru menyingkirkannya karena tanah diletakkan sebagai penopang pembangunan. Pada era berikutnya reforma agraria dirumuskan ulang sebagai gabungan penataan aset dan akses, dan sertifikasi ikut dihitung sebagai bagian darinya. Pergeseran itu lebih dari pergantian kebijakan. Setiap zaman menghadirkan cara berbeda dalam mengetahui tanah, dan cara mengetahui itu menentukan apa yang boleh dituntut orang. Begitu sertifikasi masuk hitungan reforma, ketimpangan penguasaan berubah wujud menjadi persoalan kelengkapan dokumen. Tanah yang sama dibaca sebagai soal kelas pada satu dekade dan sebagai soal layanan administrasi pada dekade sesudahnya.

Kategori bekerja pula pada tataran yang lebih sehari-hari. Istilah masyarakat berpenghasilan rendah terdengar netral, padahal ia mengumpulkan kehidupan yang jauh berbeda ke dalam satu laci. Noer Fauzi menyebut warga kampung susun bekerja sebagai tukang ojek, buruh harian, karyawan, dan pedagang. Empat cara hidup tersebut memiliki irama pendapatan, jaringan utang, dan kerentanan yang berlainan. Begitu keempatnya disatukan di bawah satu nama, kebijakan yang lahir sesudahnya akan menyapa sebuah rata-rata yang sebenarnya tidak dihuni siapa pun. Kategori memang diperlukan agar negara bisa bekerja. Yang kerap dilupakan, kategori selalu memotong sesuatu, dan yang terpotong biasanya keterangan yang menentukan bagi orang bersangkutan.

Ada satu bagian dalam tulisan Maria yang menurut saya perlu dibaca pelan-pelan. Pengembalian tanah kepada masyarakat adat diberi syarat, yakni masyarakat itu masih ada dan bersedia mengelola kembali wilayahnya. Secara hukum syarat tersebut masuk akal. Secara politik, ia menempatkan negara sebagai pihak yang menentukan apakah sebuah komunitas masih hidup atau sudah selesai. Ujian keberadaan dijalankan oleh lembaga yang dahulu ikut membuat komunitas itu terdesak. Di titik ini pengetahuan dan kuasa berkelindan begitu rapat sehingga sukar ditentukan mana yang mendahului mana.

Perumpamaan dalam tulisan Noer Fauzi juga menarik untuk ditimbang. Ia membayangkan kerja reforma agraria menyerupai ruang operasi, lengkap dengan diagnosis yang tepat, kombinasi keahlian, perangkat andal, dan kendali penuh atas tiap lokasi sasaran. Sesudah itu ia buru-buru mengingatkan bahwa reforma agraria sesungguhnya bukan pembedahan. Penarikan tersebut jujur, sayangnya terlambat. Bahasa sudah bekerja lebih dahulu. Ketika kampung dibayangkan sebagai tubuh yang sakit dan ahli sebagai pihak yang mendiagnosis, warga dengan sendirinya menempati posisi pasien yang menunggu di ranjang. Foucault menghabiskan banyak halaman untuk memperlihatkan bagaimana tatapan klinis melahirkan kasus, sementara kasus selalu lebih mudah diurus daripada orang.

Koperasi perumahan menghadapi soal yang berbeda, tetapi berasal dari keluarga yang sama. Penolakan Noer Fauzi terhadap sertifikasi ala De Soto punya dasar yang kuat. Akan tetapi, koperasi juga sebuah bentuk. Ia menuntut anggaran dasar, pengurus, pembukuan, rapat anggota, laporan, dan audit. Warga yang tadinya berhimpun karena kemarahan dan kedekatan harus menata diri agar terbaca oleh negara serta lembaga keuangan. Pemberdayaan, dalam arti ini, adalah teknik memerintah yang halus. Ia memindahkan tanggung jawab ke pundak yang diperintah sambil tetap menyebutnya kemandirian.

Noer Fauzi sendiri mencatat bahwa warga kampung selama ini memikul biaya infrastruktur dan perawatan sosial yang semestinya ditanggung negara dan pemilik modal. Kekhawatiran saya, koperasi justru membuat pemikulan itu permanen dan terhormat. Warga menjadi pengelola kelangkaannya sendiri, lengkap dengan badan hukum dan laporan tahunan. Capaian Kampung Susun Akuarium dan Kampung Susun Kunir tetap nyata dan layak dirayakan. Yang perlu dijaga ialah agar model tersebut tidak berubah menjadi syarat, sehingga kampung yang belum sanggup berkoperasi dianggap belum pantas dilindungi.

Soal angka sudah disentuh Noer Fauzi manakal ia menolak logika target jumlah unit hunian. Saya ingin melanjutkannya sedikit. Angka dalam kebijakan tanah jarang berhenti sebagai laporan. Ia menjelma alat pemerintahan tersendiri. Sasaran tiga juta rumah, luas hektare yang diredistribusi, jumlah bidang yang tersertifikasi, semuanya menyusun ukuran keberhasilan yang bisa dipenuhi tanpa mengubah nasib siapa pun. Aparat yang dinilai dari angka akan mencari lokasi yang mudah dihitung, dan lokasi yang mudah dihitung jarang berimpit dengan tempat konflik berlangsung keras. Ketimpangan yang berbelit justru berpeluang terlewat karena sulit dirapikan ke dalam formulir capaian.

Hal serupa terasa pada usul moratorium penanganan perkara pidana yang berkaitan dengan konflik agraria. Usul tersebut berguna dan mendesak. Kendati demikian, ia sekaligus memperlihatkan betapa konflik tanah selama ini masuk ke ruang negara melalui pintu hukum pidana. Penangguhan diberikan oleh tangan yang selama ini menuntut. Selama saluran utamanya tetap berupa perkara, warga akan terus belajar berbicara dalam bahasa terdakwa ketika hendak mempertahankan halaman rumahnya.

Maka gagasan yang ingin saya ajukan berangkat dari pertanyaan yang agak lain. Di samping membagi ulang tanah, reforma agraria perlu membagi ulang wewenang untuk menyatakan kebenaran tentang tanah. Ada empat hal yang bisa dikerjakan tanpa menunggu perombakan besar.

Pertama, data pertanahan yang dipakai untuk menetapkan subjek dan objek sebaiknya terbuka dan bisa dibantah oleh orang yang didata. Partisipasi bermakna yang diusulkan Maria akan jauh lebih bergigi jika menjangkau angka dan peta, tidak berhenti di ruang dengar pendapat. Warga yang mengetahui dasar penggolongan dirinya berada pada posisi yang berbeda dengan warga yang hanya menerima hasilnya.

Kedua, mekanisme keberatan yang ia soroti perlu menjangkau kriteria, tidak hanya keputusan. Warga harus bisa mempersoalkan batasan berpenghasilan rendah, garis kawasan kumuh, atau penetapan tanah telantar, sebab di situlah nasib ditentukan jauh sebelum surat keputusan terbit. Keberatan yang hanya boleh diajukan atas keluaran akhir menyerupai protes terhadap skor sepak bola sesudah wasitnya pulang.

Ketiga, perlindungan sebaiknya tidak selalu menunggu pelembagaan. Banyak kampung hidup dari kesepakatan lisan, giliran menjaga, dan utang budi yang tidak akan pernah muat dalam formulir. Negara bisa mengakui tanpa menuntut semuanya diterjemahkan lebih dahulu. Pengakuan bertahap atas penguasaan yang sudah berlangsung lama jauh lebih murah daripada memaksa setiap kampung menjadi badan hukum sebelum berhak atas rasa aman.

Keempat, peta dan pendataan yang disusun warga perlu berdiri setara dengan dokumen negara di meja pembuktian. Selama pengetahuan tentang tanah hanya dianggap sah bila lahir dari kantor, warga akan selamanya datang sebagai pemohon. Kesetaraan bukti inilah yang membedakan partisipasi sebagai hak dari partisipasi sebagai undangan.

Tanah tidak pernah hadir sebagai hamparan kosong. Ia sudah lebih dahulu disebut, digolongkan, dan diberi status sebelum ada yang menanam atau menghuninya. Ketika seseorang datang ke loket untuk membela haknya, ia sedang memasuki ruang yang bahasanya disusun tanpa keikutsertaannya. Karena itu reforma agraria yang sungguh berganti arah mesti menyentuh perkakas penyebutan, tidak berhenti pada pembagian.

Saya menulis ini tanpa berniat mengecilkan kerja Maria dan Noer Fauzi. Undang-undang tetap dibutuhkan, badan pelaksana memang sebaiknya tunggal agar pekerjaan tidak saling silang, dan koperasi perumahan sungguh membuka jalan yang selama ini tertutup. Yang saya usulkan hanyalah tambahan pertanyaan yang perlu dibawa serta ke ruang pembahasan. Pintu tunggal jelas lebih rapi. Soalnya kemudian, siapa yang memegang kunci dan siapa yang berhak menyebut apa yang ada di baliknya.