Membedah Konstruksi Hukum Danantara dan Perbedaannya dengan INA

Pendahuluan

Selama tahun 2025, Indonesia telah melahirkan dua regulasi krusial yang secara fundamental mengubah lanskap tata kelola Badan Usaha Milik Negara ("BUMN"), yakni Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 (“UU 1/2025”) dan Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 (“UU 16/2025”). Keduanya bertindak sebagai perubahan ketiga dan keempat atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN (“UU 19/2003”). Melalui reformasi regulasi ini, Pemerintah Indonesia memperkenalkan dua nomenklatur kelembagaan baru yang secara efektif menyubstitusi peran Kementerian BUMN—yang kini telah dibubarkan. Kedua entitas tersebut adalah Badan Pengaturan BUMN (“BP BUMN”) yang memegang fungsi regulatori, serta Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (“Danantara”) yang diamanatkan untuk menjalankan fungsi operasional.

Kehadiran Danantara bukanlah sebuah entitas yang lahir dari ruang hampa. Pembentukan lembaga ini merupakan hasil dari visi Pemerintahan Presiden Prabowo Subianto dan Wakil Presiden Gibran Rakabuming Raka mengenai urgensi sebuah badan yang berfungsi untuk mengonsolidasikan dan mengelola kekayaan negara melalui instrumen investasi. Secara ideal, Danantara diproyeksikan untuk berdiri sejajar seperti Temasek di Singapura, Khazanah di Malaysia, maupun Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) di Uni Emirat Arab.

Kendati demikian, diskursus mengenai pengelolaan investasi negara ini menimbulkan satu pertanyaan besar. Jauh sebelum gagasan Danantara direalisasikan, Indonesia sejatinya telah memiliki entitas pengelola dana abadi serupa yang lahir dari rahim Undang-Undang Nomor 11 tahun 2020 tentang Cipta Kerja ("UU Cipta Kerja") pada tahun 2020, yakni Indonesia Investment Authority ("INA"). INA selama ini bergerak dengan mandat utama menarik Foreign Direct Investment (FDI) dan bertindak sebagai co-investor proyek strategis. Lantas, dengan hadirnya Danantara, bagaimana garis demarkasi kewenangan antara kedua entitas ini? Apa yang secara spesifik menjadi yurisdiksi dan titik berat kinerja Danantara, serta di mana batas ruang lingkup INA agar tidak terjadi tumpang tindih (overlapping) secara yuridis maupun operasional?

Mengenal Danantara dalam Pengaturan BUMN Terbaru

Lahirnya Danantara menandai pergeseran dalam rezim hukum ketatanegaraan dan tata kelola perusahaan BUMN di Indonesia. Secara institusional, Danantara dibentuk melalui amanat Pasal 3E UU 1/2025. Pasal ini merumuskan dasar pendelegasian wewenang yang berbunyi:

"(1) Dalam melaksanakan pengelolaan BUMN, Presiden melimpahkan sebagian kewenangannya kepada Badan yang dibentuk dengan Undang-Undang ini.

(2) Badan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan badan hukum Indonesia yang sepenuhnya dimiliki oleh Pemerintah Indonesia.

(3) Badan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) bertujuan untuk meningkatkan dan mengoptimalkan investasi dan operasional BUMN dan sumber dana lain.

(4) Badan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bertanggung jawab kepada Presiden.

(5) Dalam rangka memastikan kontribusi dividen untuk pengelolaan investasi, kepala BP BUMN menempatkan perwakilannya di Badan, Holding Investasi, dan Holding Operasional atas persetujuan Presiden."

Melalui kacamata hukum administrasi negara dan hukum perusahaan, rumusan pasal di atas menegaskan beberapa implikasi yuridis yang esensial:

1. Kedudukan Hukum sebagai Superholding (Agregator Kekayaan Negara)

Berdasarkan Pasal 1 angka 23 UU 1/2025, Danantara didefinisikan sebagai badan yang melaksanakan tugas pemerintah di bidang pengelolaan BUMN. Namun, konstruksi hukum pengelolaan oleh Danantara dirancang secara unik dan berlapis. Danantara tidak akan turun secara langsung mencampuri urusan operasional (day-to-day business) dari masing-masing BUMN. Sebagai gantinya, kendali tersebut dijalankan melalui perantaraan Holding Operasional dan Holding Investasi.

Model ini secara efektif menjadikan Danantara sebagai superholding atau agregator aset negara. Secara filosofis, pendekatan ini menggeser paradigma pengelolaan BUMN yang sebelumnya sangat birokratis-politis di bawah Kementerian BUMN, menjadi murni pendekatan korporasi. Pendekatan ini selaras dengan model Temasek di Singapura, di mana negara bertindak murni sebagai pemegang saham (shareholder) yang menuntut value creation dan dividen, tanpa perlu cawe-cawe pada urusan teknis perusahaan.

2. Resolusi Dualisme Kerugian Negara vs. Kerugian Bisnis (Business Judgment Rule)

Salah satu terobosan yuridis paling progresif dari pembentukan Danantara adalah upaya mengakhiri perdebatan klasik mengenai status keuangan BUMN. Selama berdekade-dekade, direksi BUMN dihantui oleh ketakutan bahwa kerugian bisnis (business loss) akan dikonstruksikan sebagai kerugian keuangan negara yang berujung pada tindak pidana korupsi. Kasus yang menimpa mantan Direktur Utama Pertamina, Karen Agustiawan, menjadi preseden kelam bagaimana keputusan bisnis yang meleset dapat berujung pada kriminalisasi, meskipun dilakukan tanpa iktikad buruk (mens rea).

UU 1/2025 mencoba memberikan kepastian hukum atas anomali tersebut. Pasal 3H ayat (3) UU 1/2025 secara tegas dan eksplisit menekankan bahwa keuntungan atau kerugian yang dialami oleh Danantara menjadi keuntungan atau kerugian Danantara itu sendiri.

Secara doktrinal, pasal ini mempertegas asas pemisahan kekayaan negara (separated state wealth). Ketika kekayaan negara telah dipisahkan dan disuntikkan sebagai modal ke dalam badan hukum (dalam hal ini Danantara), maka kekayaan tersebut tunduk pada rezim hukum perdata/hukum perusahaan, bukan lagi rezim keuangan negara secara sempit. Hal ini mengaktivasi doktrin Business Judgment Rule (BJR) secara utuh, memberikan pelindungan bagi organ pelaksana Danantara dan BUMN di bawahnya, selama keputusan tersebut diambil dengan iktikad baik (good faith), kehati-hatian (duty of care), dan sesuai dengan batasan kewenangannya (fiduciary duty), sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.

3. Arsitektur Tata Kelola (Organ Danantara)

Tata kelola Danantara tidak secara kaku mengikuti struktur Perseroan Terbatas (PT) pada umumnya yang terdiri dari RUPS, Dewan Komisaris, dan Direksi. Danantara dikonstruksikan memiliki tiga organ utama, yakni:

Dewan Penasihat: Bertugas memberikan arahan strategis berskala makro, memastikan arah investasi selaras dengan visi pembangunan nasional.

Dewan Pengawas: Menjalankan fungsi checks and balances, setara dengan Dewan Komisaris, untuk memastikan kepatuhan (compliance) dan mitigasi risiko.

Badan Pelaksana: Bertindak sebagai organ eksekutif yang menjalankan roda operasional, mengeksekusi aksi korporasi, dan mengelola portofolio investasi secara profesional.

Keberadaan BP BUMN yang menempatkan perwakilannya (sebagaimana amanat Pasal 3E ayat 5 UU 16/2025) juga memastikan adanya sinkronisasi antara fungsi regulatori (BP BUMN) dan fungsi operasional (Danantara), utamanya dalam hal optimalisasi kontribusi dividen bagi kas negara.

Logo Danantara. Foto: Wikimedia Commons.

Memahami Konstruksi Hukum INA: Lembaga Sui Generis Penarik Investasi Global

Jauh sebelum wacana Danantara mengemuka di tahun 2025, Indonesia sejatinya telah melakukan inovasi dalam skema pengelolaan investasi negara melalui pembentukan INA. Secara historis dan yuridis, INA terlahir dari UU 11/2020, yang kemudian diatur lebih lanjut secara operasional melalui Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2020 tentang Lembaga Pengelola Investasi (“PP 74/2020”).

Berbeda dengan Danantara yang direkayasa untuk merevitalisasi BUMN dari dalam, INA didesain dengan filosofi yang sepenuhnya berbeda. Analisis terhadap regulasi pembentukannya menunjukkan beberapa karakteristik hukum yang unik:

1. Karakteristik Sui Generis dan Mandat Katalisator Ekonomi

Pasal 154 UU 11/2020 secara eksplisit memberikan status INA (atau Lembaga Pengelola Investasi/LPI dalam nomenklatur undang-undang) sebagai lembaga yang diberikan kewenangan khusus (sui generis). Status hukum ini menempatkan INA di luar rezim hukum keuangan negara tradisional maupun rezim BUMN konvensional.

Tujuan pembentukannya sangat spesifik: mengelola investasi Pemerintah Pusat untuk mendukung kebijakan strategis penciptaan kerja, memperoleh manfaat ekonomi, dan menyumbang pada penerimaan negara. Dengan kewenangan sui generis ini, INA diberikan fleksibilitas luar biasa untuk bertindak mulai dari menempatkan dana, mengelola aset, menentukan calon mitra investasi, hingga membentuk dana kelolaan (Fund) dan perusahaan patungan (Joint Venture) dengan pihak ketiga atau asing.

2. Struktur Permodalan dan Fleksibilitas Pemindahtanganan Aset

Kekuatan utama INA terletak pada struktur permodalannya yang dipatok pada angka Rp75 triliun. PP 74/2020 merinci bahwa modal awal disetor tunai sebesar Rp15 triliun dari APBN 2020, sementara sisanya dipenuhi secara bertahap.

Secara hukum korporasi, hal yang paling menarik dari INA adalah mekanisme pemindahtanganan asetnya. Aset negara maupun aset BUMN dapat dipindahtangankan kepada INA. Untuk aset BUMN, prosesnya dilakukan melalui skema jual beli atau cara lain yang sah, di mana INA diberikan hak preferensi. Hak ini memungkinkan INA untuk mengambil alih aset BUMN strategis dengan mengedepankan prinsip kewajaran melalui penilaian harga wajar. Lebih jauh lagi, aset tersebut bahkan dapat dilimpahkan kepada perusahaan patungan yang didirikan oleh INA, membuka jalan bagi masuknya Foreign Direct Investment (FDI) secara masif ke proyek-proyek yang sudah berjalan maupun proyek-proyek baru di Indonesia.

3. Proteksi Kepailitan dan Manajemen Risiko

Mengingat mandatnya yang luas dalam menarik pinjaman, menerbitkan surat utang, dan menjaminkan aset, regulator menyadari tingginya risiko finansial yang ditanggung INA. Fleksibilitas ini kerap kali disandingkan dengan preseden 1MDB di Malaysia yang berujung pada skandal mega-korupsi akibat utang yang tak terkendali dan tata kelola yang buruk.

Sebagai langkah mitigasi hukum, PP 74/2020 memberikan proteksi berlapis.

Pertama, proteksi kepailitan. INA tidak dapat dipailitkan secara sembarangan oleh kreditur. Kepailitan hanya dapat dimohonkan jika terbukti INA dalam kondisi insolven berdasarkan insolvency test yang dilakukan oleh lembaga independen yang ditunjuk langsung oleh Menteri Keuangan.

Kedua, tata kelola kerugian dan keuntungan. Jika INA menderita kerugian, Dewan Direktur diwajibkan menetapkan batas toleransi kerugian investasi dan mengambil langkah korektif dalam 60 hari. Sebaliknya, jika meraup laba, pembagian dividen untuk pemerintah dibatasi paling banyak 30%, guna memastikan akumulasi laba ditahan dan cadangan wajib tetap kuat untuk reinvestasi jangka panjang.

Ketiga, pengawasan dan transparansi. Untuk menghindari penyalahgunaan wewenang, laporan keuangan INA wajib diaudit oleh Kantor Akuntan Publik (KAP) independen yang terdaftar tidak hanya di Otoritas Jasa Keuangan (OJK), tetapi juga di Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Ini adalah bentuk campuran pengawasan yang memadukan standar audit korporasi swasta dengan akuntabilitas lembaga negara.

Menavigasi INA Pasca Danantara: Analisis Batas Kewenangan dan Potensi Tumpang Tindih

Dengan beroperasinya dua entitas raksasa pengelola investasi milik negara, yaitu Danantara dan INA, pertanyaan mendasar dan krusial secara ketatanegaraan maupun hukum korporasi mengemuka: Bagaimana konstruksi hubungan keduanya? Apakah keduanya akan bersaing (competing), saling tumpang tindih (overlapping), atau justru saling melengkapi (complementing)?

Jika membedah rasio legis dan instrumen hukum pembentuk masing-masing lembaga, kita dapat menarik garis demarkasi kewenangan yang cukup presisi antara Danantara dan INA. Perbedaan ini tidak hanya terletak pada dasar hukumnya, tetapi juga pada filosofi pembentukan, objek kelolaan, dan posisi mereka dalam ekosistem investasi nasional:

1. Demarkasi Objek Kelolaan dan Fokus Mandat

Danantara lahir dari napas konsolidasi dan optimalisasi. Objek utama Danantara adalah BUMN itu sendiri. Mandat hukumnya adalah bertindak sebagai superholding, sebuah agregator kekayaan negara yang sudah berwujud (existing assets) dan tersebar di berbagai BUMN. Fokus utama Danantara adalah restrukturisasi internal, penciptaan nilai tambah (value creation), perbaikan tata kelola korporasi, dan maksimalisasi dividen BUMN bagi kas negara.

INA, di sisi lain, lahir dari napas ekspansi dan penciptaan modal. Objek utamanya bukanlah BUMN secara kelembagaan, melainkan proyek-proyek strategis (seperti infrastruktur tol, pelabuhan, hingga energi terbarukan) dan penciptaan kelas aset baru. Mandat INA adalah bertindak sebagai co-investor yang menarik Foreign Direct Investment atau modal asing segar agar masuk ke dalam negeri, tanpa harus membebani neraca utang negara.

2. Posisi Struktural: Asset Owner vs. Fund Manager

Secara struktural, kedudukan kedua lembaga ini memainkan peran yang berbeda di pasar modal dan investasi:

Danantara memposisikan diri sebagai Pemilik Aset (Asset Owner/Manager). Dengan dilimpahkannya wewenang Presiden (yang sebelumnya didelegasikan ke Kementerian BUMN), Danantara kini menjadi "pemegang saham" representasi negara atas BUMN. Danantara-lah yang menentukan arah strategis dari perusahaan-perusahaan tersebut bersama dengan BP BUMN.

INA memposisikan diri sebagai Katalisator dan Fund Manager. INA "menjual" potensi imbal hasil dari proyek-proyek yang sudah berjalan namun butuh likuiditas atau proyek baru kepada investor global (seperti Sovereign Wealth Fund negara lain, pension fund, atau private equity), lalu mengelolanya melalui skema Fund atau Joint Venture.

3. Konstruksi Sinergi: Menghindari Benturan Yurisdiksi

Secara yuridis, ketiadaan batasan yang diatur secara rigid dalam undang-undang memang membuka celah tumpang tindih operasional, terutama ketika INA hendak mengambil alih aset BUMN melalui "hak preferensi" sebagaimana diatur dalam Pasal 58 PP 74/2020. Jika Danantara merasa aset tersebut masih krusial bagi portofolio superholding-nya, potensi friksi antarlembaga sangat mungkin terjadi.

Namun, alih-alih berbenturan, konstruksi hukum saat ini sejatinya mendesain keduanya sebagai mitra strategis yang sangat ideal. Skenario sinergi yang paling rasional adalah: Ketika Danantara (melalui BUMN di bawahnya) hendak mengeksekusi megaproyek strategis nasional namun terbentur kapasitas ekuitas, INA hadir sebagai solusi pembiayaan. INA dapat menggandeng investor asing untuk menyuntikkan dana ke proyek milik BUMN (Danantara) tersebut. Dalam skema ini, Danantara menyediakan aset dan eksekusi operasional, sementara INA menyediakan struktur pendanaan hibrida bertaraf internasional.