Celah Hukum dalam Penanganan Kanker Serviks di Indonesia
Konsultan Hukum Kesehatan, Anggota Aktif WAML, Counsel Beberapa Lawfirm, Wakil Ketua Umum Masyarakat Hukum Kesehatan Indonesia.
·waktu baca 7 menit
Tulisan dari Wahyu Andrianto tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
Berdasarkan data dari Kementerian Kesehatan RI dan GLOBOCAN 2022, terdapat sekitar 36.000 hingga 36.964 kasus baru kanker serviks setiap tahun di Indonesia. Angka ini setara dengan lebih dari 98 kasus baru per hari, atau sekitar 4-5 kasus baru setiap jamnya. Kanker serviks menempati urutan kedua sebagai kanker terbanyak pada perempuan di Indonesia, setelah kanker payudara. Salah satu tantangan terbesar adalah fakta bahwa 70% kasus, baru terdeteksi pada stadium lanjut. Hal ini menunjukkan kegagalan dalam program deteksi dini yang seharusnya bisa mencegah penyakit ini berkembang.
Data Kemenkes dan GLOBOCAN 2022 menunjukkan bahwa terdapat sekitar 20.708 hingga 21.000 kematian akibat kanker serviks setiap tahun di Indonesia. Angka ini sangat mengkhawatirkan, setara dengan satu perempuan meninggal setiap satu jam akibat kanker serviks di Indonesia. Angka kematian yang disesuaikan usia (Age-Standardised Rate/ASR) adalah sekitar 13.2 per 100.000 penduduk. Angka ini menempatkan Indonesia di antara negara-negara dengan angka kematian kanker serviks tertinggi di dunia. Tingginya angka kematian ini erat kaitannya dengan fakta bahwa sebagian besar pasien baru didiagnosis pada stadium lanjut, di mana prognosis (harapan hidup) sangat rendah. Rumah Sakit Cipto Mangunkusumo bahkan melaporkan bahwa 94% pasien kanker serviks meninggal dalam waktu dua tahun.
Data dari Kemenkes RI (2021) menunjukkan angka kejadian (incidence rate) kanker serviks sebesar 23,4 per 100.000 penduduk. Meskipun ini bukan data prevalensi total, tetapi memberikan gambaran tentang beban penyakit di populasi. Mengingat angka insiden dan mortalitas yang tinggi, dapat diasumsikan bahwa jumlah total perempuan yang hidup dengan kanker serviks di Indonesia pada saat ini sangat signifikan. Indonesia berada di peringkat ketiga di dunia untuk jumlah kasus baru kanker serviks setelah Tiongkok dan India.
Australia adalah contoh negara yang menonjol dalam hal keberhasilan menurunkan kasus kanker serviks. Mereka bahkan diprediksi akan menjadi negara pertama di dunia yang secara efektif mengeliminasi kanker serviks sebagai masalah kesehatan masyarakat pada tahun 2035. Australia memperkenalkan program imunisasi HPV nasional untuk anak perempuan usia 12-13 tahun di sekolah-sekolah sejak tahun 2007. Pada tahun 2013, program ini diperluas untuk mencakup anak laki-laki. Inklusi anak laki-laki sangat krusial karena mereka juga bisa menjadi pembawa virus HPV dan menularkannya. Vaksinasi pada laki-laki menciptakan "kekebalan kelompok" (herd immunity) yang lebih kuat. Penelitian menunjukkan penurunan drastis insiden infeksi HPV, lesi pra-kanker (displasia serviks), dan kasus kanker serviks itu sendiri. Penurunan kasus kanker serviks mencapai 87% pada perempuan yang divaksinasi.
Australia memiliki program skrining nasional yang terpusat dan terorganisir dengan baik. Mereka beralih dari tes Pap Smear tradisional ke tes DNA HPV primer sebagai metode skrining utama. Tes ini lebih sensitif dan efektif dalam mendeteksi keberadaan virus HPV berisiko tinggi. Perempuan di Australia secara rutin diundang untuk menjalani skrining melalui sistem pendaftaran nasional untuk memastikan bahwa tidak ada yang terlewatkan. Hasil tes yang abnormal selalu diikuti dengan tindak lanjut yang terstruktur dan cepat, seperti kolposkopi atau biopsi, untuk mencegah lesi pra-kanker berkembang menjadi kanker.
Selain masalah regulasi, ada beberapa hambatan non-regulasi yang signifikan dan saling terkait dalam penanganan kanker serviks di Indonesia. Hambatan-hambatan ini sering kali lebih sulit diatasi karena melibatkan faktor sosial, budaya, dan ekonomi.
Kurangnya kesadaran dan pengetahuan masyarakat merupakan akar dari permasalahan dalam penanganan kanker serviks di Indonesia. Banyak perempuan di Indonesia, terutama di daerah pedesaan, tidak menyadari bahwa Kanker serviks disebabkan oleh virus HPV dan dapat dicegah. Ada vaksin HPV yang bisa mencegah infeksi dan tes skrining (seperti IVA atau Pap Smear) yang bisa mendeteksi perubahan sel sebelum menjadi kanker. Banyak yang baru mencari pertolongan medis ketika gejala seperti pendarahan pasca-hubungan seksual atau keputihan yang tidak normal sudah parah, yang sering kali menandakan penyakit sudah pada stadium lanjut.
Kanker serviks berkaitan erat dengan organ reproduksi dan aktivitas seksual. Hal ini menyebabkan munculnya stigma yang kuat bahwa kanker serviks dianggap sebagai "penyakit kotor". Beberapa masyarakat masih percaya bahwa kanker serviks adalah penyakit yang hanya diderita oleh perempuan yang "tidak baik" atau "terlalu aktif" secara seksual. Keyakinan ini salah, tapi menyebabkan rasa malu dan ketakutan untuk menjalani skrining. Perempuan yang didiagnosis kanker serviks sering merasa malu dan menyembunyikan kondisinya, sehingga menghalangi mereka untuk mencari pengobatan atau dukungan. Stigma ini dapat menyebabkan diskriminasi dari keluarga atau masyarakat, membuat pasien merasa terisolasi. Stigma ini menjadi tembok besar yang menghalangi perempuan untuk terbuka, mendapatkan informasi, dan mau berpartisipasi dalam program pencegahan.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan merupakan payung hukum utama di bidang kesehatan. UU ini menekankan pentingnya upaya kesehatan yang bersifat promotif, preventif, kuratif, rehabilitatif, dan paliatif. Dalam konteks kanker serviks, hal ini berarti penekanan tidak hanya pada pengobatan (kuratif) tetapi juga pada pencegahan (preventif) dan edukasi (promotif), yang mencakup vaksinasi HPV dan skrining. UU Kesehatan mengamanatkan tanggung jawab Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan upaya kesehatan. Pengaturan ini memberikan dasar hukum bagi pemerintah daerah untuk mengalokasikan anggaran dan sumber daya untuk program pencegahan kanker serviks. UU ini mengatur tentang penggunaan teknologi kesehatan. Hal ini membuka jalan bagi adopsi metode skrining yang lebih canggih seperti tes DNA HPV, yang dapat meningkatkan efektivitas program deteksi dini. Pasal 100 UU Kesehatan secara eksplisit menyebutkan bahwa setiap remaja berhak memperoleh akses ke pelayanan kesehatan reproduksi, termasuk skrining kesehatan reproduksi. Ketentuan ini adalah landasan hukum untuk program vaksinasi HPV di sekolah.
Namun, UU Kesehatan ini bersifat umum. Regulasi ini membutuhkan aturan turunan, seperti Peraturan Pemerintah (PP) atau Peraturan Menteri Kesehatan (Permenkes), untuk detail pelaksanaannya. Tanpa aturan turunan yang kuat, implementasi di lapangan menjadi kurang efektif.
Peraturan Menteri Kesehatan (Permenkes) yang paling relevan dalam penanganan kanker seriks adalah Permenkes Nomor 34 Tahun 2015 tentang Penanggulangan Kanker Payudara dan Kanker Leher Rahim (Serviks), yang kemudian diubah dengan Permenkes Nomor 29 Tahun 2017. Permenkes ini bertujuan untuk memperkuat program deteksi dini melalui metode Inspeksi Visual Asam Asetat (IVA) dan Pap Smear, serta memperjelas alur rujukan pasien. Permenkes menetapkan skrining kanker serviks dengan metode IVA test dilakukan minimal 5 tahun sekali dengan sasaran utama wanita menikah usia 30-50 tahun. Permenkes menegaskan peran Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP), seperti Puskesmas, sebagai garda terdepan dalam deteksi dini. Permenkes juga mendorong peran serta masyarakat dan institusi lain, seperti PKK dan organisasi non-pemerintah, dalam penyuluhan dan edukasi.
Meskipun detail, pengaturan di dalam Permenkes ini masih bersifat anjuran dan pedoman, bukan kewajiban yang mengikat bagi masyarakat. Pelaksanaan program deteksi dini sangat bergantung pada inisiatif Puskesmas dan kesadaran masyarakat. Selain itu, cakupan skrining yang diatur masih terbilang rendah, terutama jika dibandingkan dengan target WHO.
Program JKN yang diselenggarakan oleh BPJS Kesehatan memiliki peran vital dalam aspek pembiayaan penanganan kanker serviks. Sejak awal, program JKN telah menjamin pemeriksaan deteksi dini kanker serviks, termasuk tes IVA, Pap Smear, bahkan tindakan cryotherapy untuk lesi pra-kanker. Layanan ini dapat diakses di Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP) dan laboratorium yang bekerja sama. JKN juga menanggung seluruh biaya pengobatan kanker, termasuk kemoterapi, radioterapi, dan operasi, sesuai dengan prosedur rujukan berjenjang. Pasien kanker serviks yang terdaftar sebagai peserta JKN dapat menjalani pengobatan tanpa biaya besar. Permenkes No. 29 Tahun 2017 juga mendorong perluasan skema pembiayaan melalui JKN-KIS, termasuk layanan paliatif dan rehabilitasi medis untuk pasien stadium lanjut.
Meskipun biaya pengobatan ditanggung JKN, ada beberapa celah dalam implementasinya. Proses rujukan berjenjang terkadang rumit dan memakan waktu, yang berpotensi memperlambat penanganan. JKN tidak menanggung biaya transportasi, akomodasi, atau hilangnya pendapatan pasien selama pengobatan, yang menjadi beban finansial besar, terutama bagi keluarga miskin.
Kementerian Kesehatan mencanangkan perluasan imunisasi HPV secara nasional yang terintegrasi ke dalam Program Imunisasi Nasional. Program ini menargetkan anak perempuan usia sekolah dasar. Tujuannya adalah untuk memberikan perlindungan utama terhadap infeksi HPV, yang merupakan penyebab utama kanker serviks. Tantangannya, program ini masih relatif baru di tingkat nasional dan membutuhkan sosialisasi yang masif untuk mencapai cakupan yang tinggi. Keberhasilan program ini bergantung pada komitmen pemerintah daerah, ketersediaan vaksin, dan penerimaan dari masyarakat.
Di atas kertas, Indonesia memiliki Undang-Undang Kesehatan dan program JKN yang menjanjikan. Namun, dalam implementasinya, regulasi tersebut menemui berbagai hambatan. Dengan memperkuat regulasi, mewajibkan skrining, mengalokasikan anggaran, dan memastikan JKN menanggung setiap rinciannya, maka celah hukum yang mematikan tersebut dapat ditutup.