Dead Horse Theory, instrumen evaluasi kebijakan dari food estate sampai elpiji

Metafora Kuda Mati Tertimpa Tabung Elpiji

Ketika kebijakan yang tidak lagi relevan terus dipertahankan demi alasan politik dan sunk cost fallacy, pemerintah seperti sibuk sendiri menunggangi kuda yang sudah mati. Pada kondisi inilah metafora Dead Horse Theory hadir sebagai metafora cerdas yang mengungkap realita pahit dalam dunia kebijakan publik. Artikel ini akan mengungkap bagaimana Dead Horse Theory dapat dijadikan metafora sekaligus metode evaluasi untuk mengidentifikasi dan mengatasi kebijakan yang tidak lagi efektif, terutama dalam konteks dinamika politik dan kebijakan di Indonesia.

Mengulas Dead Horse Theory

Dalam beberapa dekade terakhir, konsep Dead Horse Theory atau Teori Kuda Mati telah menjadi kerangka analitis yang relevan untuk memahami fenomena persistensi terhadap strategi, kebijakan, atau proyek absurd yang tidak jelas manfaatnya. Metafora ini, yang berakar pada kearifan suku Indian Dakota, menggambarkan kecenderungan individu, organisasi, atau negara untuk terus mengalokasikan sumber daya kepada inisiatif yang telah kehilangan nilai. Di Indonesia, pola ini dapat diamati dalam berbagai fenomena mulai dari proyek infrastruktur megah yang terlambat penyelesaiannya hingga kebijakan ekonomi yang bertahan meski bukti kegagalannya semakin menumpuk.

Inti teori ini terletak pada paradoks perilaku manusia (atau dalam hal ini pengambil kebijakan) yang bukannya mengakui kegagalan dan menghentikan inisiatif yang tidak produktif, malah sering kali menggandakan upayanya melalui taktik irasional seperti rotasi kepemimpinan, meningkatkan anggaran, atau merevisi definisi keberhasilan. Dalam konteks organisasi atau pemerintahan, hal ini sering dipicu oleh sunk cost fallacy atau kecenderungan untuk terus berinvestasi dalam proyek gagal karena ketidakrelaan meninggalkan sumber daya yang telah dikeluarkan.

Dalam ranah evaluasi kebijakan publik, Dead Horse Theory menawarkan lensa kritis untuk menilai apakah sebuah kebijakan masih layak dijalankan atau sudah seharusnya dihentikan. Pendekatan ini mengusung prinsip logika deduktif, di mana dimulai dengan premis umum bahwa inovasi dan perbaikan harus didasarkan pada bukti efektivitas nyata, bukan semata-mata karena adanya tekanan politik atau sunk cost fallacy. Dengan demikian, teori ini bukan sekadar metafora, melainkan juga alat analisis yang strategis dalam evaluasi kebijakan publik.

Secara sederhana, fenomena Dead Horse Theory dapat diidentifikasi dalam banyak kebijakan menggunakan indikator berikut:

1. Penyangkalan Realitas (Denial of Reality):

Kebijakan yang menunjukkan gejala kegagalan tetap dipertahankan meskipun data nyata di lapangan menunjukkan sebaliknya. Dalam kasus ini, meski antrean panjang dan kelangkaan yang nyata sudah terjadi, narasi resmi tetap menyatakan bahwa masalah tersebut hanyalah isu sepele.

2. Eskalasi Komitmen (Escalation of Commitment):

Alih-alih menghentikan kebijakan yang terbukti tidak efektif, pemerintah memilih untuk menambah lapisan birokrasi atau melakukan rebranding yang sifatnya kosmetik. Penambahan prosedur, sanksi, dan penguatan regulasi hanya menambah beban tanpa menyelesaikan akar masalah.

3. Rasionalisasi Kolektif (Collective Rationalization):

Framing atau pengubahan narasi teknis dan pemilihan data selektif digunakan untuk membenarkan kelanjutan kebijakan. Isu-isu kompleks disederhanakan dengan menyalahkan “oknum nakal” atau faktor eksternal, sehingga tanggung jawab desain kebijakan tidak diakui.

4. Rotasi Kepemimpinan Simbolis:

Pergantian manajer atau pejabat yang menangani kebijakan tanpa perubahan strategi mendasar. Perubahan ini memang disengaja hanya bersifat simbolis dan tidak menyelesaikan masalah.

Studi Kasus 1: Kereta Cepat Jakarta-Bandung

Kereta Cepat Jakarta-Bandung

Pada tahun 2015, Proyek Kereta Cepat Jakarta-Bandung atau KCJB diluncurkan sebagai simbol kemajuan infrastruktur Indonesia yang diharapkan akan menghubungkan pusat-pusat ekonomi di Jawa Barat. Dengan anggaran awal Rp66,7 triliun dan target operasional pada 2019, proyek ini dijanjikan sebagai tonggak revolusi mobilitas nasional. Namun, janji tersebut malah menjadi ironis pada tahun 2025, proyek ini mengalami keterlambatan lima tahun dan biaya yang semula terencana melonjak hingga mencapai Rp113 triliun, mengundang pertanyaan mendasar tentang efisiensi dan keberlanjutan investasi publik.

Respon pemerintah dalam kasus ini bukannya mengevaluasi ulang kelayakan proyek setelah tanda-tanda kegagalan mulai tampak, malah memilih untuk memperkuat komitmen melalui penambahan pinjaman sebesar USD 1,2 miliar dari China Development Bank pada 2022, seolah mencoba "membeli cambuk lebih kuat" untuk kuda yang sudah mati. Narasi resmi terus menegaskan bahwa Kereta Cepat ini adalah "proyek strategis" demi martabat bangsa, meskipun analisis cost-benefit menunjukkan bahwa moda transportasi konvensional lebih efisien. Pergantian tiga menteri sejak 2018, tanpa disertai revisi struktural pada kontrak dan skema pendanaan yang bermasalah, semakin memperjelas bagaimana sunk cost fallacy dan tekanan politik mengalahkan pertimbangan rasional, hingga akhirnya anggaran sektor lain seperti pendidikan dan kesehatan harus dikorbankan untuk menutupi defisit proyek.

Studi Kasus 2: Food Estate di Kalimantan Tengah

Food estate di lahan gambut Kalimantan Tengah

Diluncurkan pada tahun 2020, Program Food Estate di Kalimantan Tengah dirancang untuk mengubah 900.000 hektare lahan gambut menjadi lumbung pangan nasional sebagai solusi ketahanan pangan. Proyek ambisius ini semula dipandang sebagai terobosan untuk mengoptimalkan sumber daya alam Indonesia, namun segera mendapat kritik tajam akibat kegagalan ekologis dan produktivitas yang jauh di bawah target. Lembaga penelitian seperti IPB dan Wetlands International telah menegaskan bahwa lahan gambut tidak cocok untuk pertanian intensif karena risiko kebakaran dan emisi karbon. Meski demikian, pemerintah melanjutkan inisiatif ini dengan dalih “inovasi teknologi”, mengabaikan peringatan ilmiah yang seharusnya menjadi dasar evaluasi. Sementara itu, anggaran yang dialokasikan melonjak dari Rp1,1 triliun pada 2020 menjadi Rp4,5 triliun pada 2024, padahal hasil panen hanya mencapai 15% dari target, dan dana baru yang disuntikkan difokuskan pada pembangunan infrastruktur seperti jalan, bukan pada perbaikan kesuburan tanah.

Keputusan untuk terus melanjutkan proyek ini mencerminkan pola Dead Horse Theory ketika kegagalan diabaikan demi mempertahankan investasi yang telah dikeluarkan. Pada tahun 2023, dibentuk Tim Evaluasi Food Estate yang menghasilkan 12 rekomendasi teknis, namun tidak ada satupun yang mengusulkan penghentian proyek. Alih-alih, rekomendasi tersebut diarahkan pada “integrasi dengan proyek lain” untuk menciptakan ilusi sinergi. Dampak nyata dari kebijakan ini sudah mulai terlihat; degradasi lahan gambut memicu peningkatan frekuensi kebakaran hutan, dan konflik dengan masyarakat adat terjadi di 23 desa, sehingga mengancam ketahanan pangan jangka panjang melalui kerusakan ekosistem. Narasi dan tindakan yang diambil menunjukkan bagaimana sunk cost fallacy dan inersia birokrasi menghalangi evaluasi kritis, sehingga kebijakan yang awalnya dijanjikan sebagai solusi justru berubah menjadi beban yang merusak, baik dari segi lingkungan maupun sosial.

Studi Kasus 3: Pembatasan Distribusi Elpiji Bersubsidi

Warga Semprot Bahlil perihal elpiji

Pada 1 Februari 2025, pemerintah menetapkan kebijakan yang melarang pengecer menjual elpiji 3 Kg bersubsidi dan mewajibkan masyarakat membeli melalui pangkalan resmi Pertamina. Kebijakan ini dirasionalisasikan dengan tiga argumen utama: mengatasi penyalahgunaan subsidi yang berdasarkan temuan BPK 2023 menunjukkan 27% LPG bersubsidi dialihkan ke industri non-rumah tangga; menekan distorsi harga akibat praktik penimbunan yang membuat harga pengecer kerap melampaui HET Rp19.000; dan menata distribusi melalui integrasi pengecer ke dalam sistem sub-pangkalan untuk memastikan akuntabilitas. Pengecer diberi tenggat waktu 30 hari untuk beralih status, dengan syarat memiliki izin usaha resmi, terintegrasi dengan sistem distribusi Pertamina, dan membatasi penjualan maksimal 100 tabung per hari. Meskipun dirancang untuk mengendalikan subsidi dan mengatasi distorsi harga, mekanisme implementasi yang dipaksakan ini segera menimbulkan gejala kegagalan sistemik, menunjukkan bahwa desain kebijakan tersebut telah menyimpang dari realitas di lapangan.

Gejala kegagalan ini tampak jelas melalui indikator Dead Horse Theory. Meskipun antrean panjang muncul di 15 provinsi pada hari pertama, Bahlil Lahadalia bersikukuh bahwa tidak ada pembatasan kuota, mengabaikan fakta bahwa 78% pangkalan resmi kehabisan stok sebelum pukul 10.00 WIB dan bahkan tercatat kematian seorang nenek akibat kelelahan mengantre. Alih-alih mengevaluasi ulang atau mencabut kebijakan, pemerintah memilih eskalasi komitmen dengan melakukan rebranding institusional—mengubah istilah "pengecer" menjadi "sub-pangkalan"—serta menambahkan lapisan birokrasi melalui pelaporan harian via aplikasi MyPertamina dan penerapan sanksi yang tidak proporsional. Narasi resmi juga menyederhanakan masalah dengan menyalahkan “oknum nakal”, mengalihkan isu dengan menyebut kebijakan sebagai perintah presiden, dan menggunakan data selektif untuk membenarkan kebijakan tersebut. Dampak nyata kebijakan ini meliputi beban berat bagi rumah tangga miskin yang harus mengantre rata-rata 3,2 jam per hari, inflasi terselubung akibat biaya transportasi tambahan, serta guncangan pada UMKM dan krisis kepercayaan institusi—kesemuanya menegaskan kegagalan sistemik yang ditutupi oleh investasi politik dan fragmentasi tanggung jawab antar lembaga.

Epilog: Dead Horse Theory sebagai Instrumen Evaluasi Kebijakan

dead horse theory

Dalam dinamika kebijakan dan politik Indonesia, fenomena dead horse bukanlah sekadar metafora retoris, melainkan cermin nyata dari kegagalan sistemik yang muncul akibat sunk cost fallacy, eskalasi komitmen, dan fragmentasi tanggung jawab. Kasus-kasus seperti Kereta Cepat Jakarta-Bandung, Program Food Estate, dan pembatasan distribusi elpiji 3 Kg mengungkap bagaimana kebijakan yang tidak lagi relevan tetap dipertahankan demi alasan politis, meskipun data dan kenyataan di lapangan menunjukkan dampak negatif yang semakin memburuk. Kebijakan-kebijakan tersebut tidak hanya mengakibatkan pemborosan anggaran, tetapi juga menekan sektor-sektor vital lain seperti pendidikan, kesehatan, dan kesejahteraan sosial. Maka Dead Horse Theory dapat digunakan sebagai lensa analisis yang tajam untuk mengidentifikasi kapan sebuah kebijakan telah berubah menjadi beban dan bukan lagi aset.

Bukan lagi sekadar metafora, Dead Horse Theory telah menjadi instrumen evaluasi kebijakan yang memaksa pengambil keputusan untuk menghadapi realitas dengan logika deduktif dan data objektif. Pendekatan ini menantang paradigma lama yang mengutamakan status quo dan menggugurkan kebijakan gagal hanya demi menjaga investasi yang telah dikeluarkan. Dengan memanfaatkan teori ini, pembuat kebijakan dapat merancang mekanisme exit strategy yang efektif, menghindari sunk cost fallacy, dan mendorong perombakan struktural yang lebih berani.